第18章 严防死守(1)

　　总统是个难题

　　制宪会议达成“伟大的妥协”之后，7月24日选举产生了详情委员会，委员是南卡罗来纳拉特利奇、弗吉尼亚伦道夫、马萨诸塞戈勒姆、康涅狄格埃尔斯沃思和宾夕法尼亚威尔逊，任务是将已经达成共识的条款整理成文，以供进一步讨论。这说明席位问题达成妥协以后，大家都松了口气，认为总算可以弄出个宪法草案来。

　　但是谁也没有想到，他们还要再开差不多两个月的会。因为制宪会议的麻烦实在太多，开国领袖们要解决的问题也实在是太复杂了。

　　不过在我看来，争论最大、影响最深远的，主要是两个问题，即席位的分配和行政官的设立。如果说前一个问题难就难在他们既不是同一个国家，又不是不同的国家（这是马萨诸塞的格里所说）；那么，后一个问题则难在对全国行政官既要授权，又要限政。用麦迪逊6月6日的话来说，就是“行政官既要受到控制，又要得到拱卫”。古弗尼尔·莫里斯在8月7日也说，我们的确是在做一件奇怪的事情。我们要树立一个强有力的人来保护我们，同时又要把他的手捆到背后。

　　在这里，我们必须稍微介绍一下问题的背景。

　　我们知道，在1787年费城会议之前，美国是没有什么总统的，世界上也没有。总统是美国人的发明，英文为President，和俱乐部主任是同一个词，意思是主管（参议院议长也叫President，意思是“主持人”；众议院议长则叫Speaker，意思是“发言人”）。而且，这个“总统”，还不能把所有的事情都“总”地“统”起来。他不是美国的“皇上”，也不是政府的“老板”，只是联邦政府立法、行政、司法三个部门中行政部门的主管，相当于美国的大管家，管着美利坚人民柴米油盐酱醋茶这些杂七杂八的事，也负责和别人家（外国）打交道。用中国的事情打比方，他是儿媳妇，不是婆婆。如果用公司的构成打比方，则顶多是个总经理，不是董事长。当然，这个儿媳妇，这个总经理还是蛮体面的。因为出头露面管事办外交的人是他，婆婆和董事长是不出面的。他的权势也不小，只要厉害一点，就不难成为贾府里的王熙凤。所以，当制宪代表考虑为美国人民设计授权时，也就是他们代表“婆婆”琢磨着怎么交钥匙的时候，就不能不对这个“儿媳妇”充满戒心。6月4日，富兰克林说，第一个被放在掌舵位置上的会是个好人，后继者怎么样，就只有天知道了。

　　谁都听得出，富兰克林所谓“第一个被放在掌舵位置上的人”指的是华盛顿。这也是许多代表心中之暗许。华盛顿确实是可以让人放心的。这不仅因为华盛顿人品可靠，还因为他没有亲生子女。但君主制（包括君主立宪制）毕竟是当时世界的主流。谁能保证大家（包括民众和行政官本人）不把总统看作皇上？6月1日，会议刚刚开始讨论行政官问题，南卡罗来纳代表平克尼先生就说，如果行政官变成了“选出来的君主”，那可是所有的君王中最坏的一种。梅森在6月4日也说，选举出来的君主制是更加危险的君主制。

　　这是美国人民不喜欢的，也是大多数制宪代表不赞成的。梅森说，他希望在这个国家永远不再看到恢复君主制的任何企图。对君主制压迫的仇恨，已经带领人民经历了一场刚刚过去的革命，难道我们还要重蹈覆辙？正是由于这个原因，他表示决不同意放弃人民所有的权利，拱手交给由一个人担任的行政官。

　　也有人持一种极为复杂和矛盾的态度。迪金森在6月2日说，受到限制的君主制，是世界上最好的政府形态之一。任何共和制的政府，都永远不会得到同等的祝福。但这种制度却不在会议的讨论范围之内，因为时代的精神和面临的现状，都禁止我们拿社会做试验，即便有人一心想要这样做。富兰克林也在同一天说，我们并不想设置一位国王，可是在人类心里，总是有一种自然的倾向，需要一个国王式的政府。因为人们宁可供养一个暴君，总比供养五百个暴君好。何况王政有时也能带来公平的外貌，把人们从贵族的主宰下解放出来。因此他表示担心，他们这个联邦政府总有一天以君主制告终。他说，这种巨大的灾难或许可以尽量推迟，但如果我们的制度设计得不好，一位国王就会迅速地降临到我们头上（北卡罗来纳代表威廉森在7月24日也说，我们迟早总会有一位国王，但应该尽量推迟此事的发生）。

　　难怪代表们在这个问题上慎之又慎。刚开始时他们甚至不管总统叫总统（PresidentoftheUnitedStates），而把他叫做“全国行政官”（NationalExecutive）。人数也不确定，有主张一人担任的，也有主张多人的。伦道夫就坚决反对集行政权于一人。他在6月1日和2日两次发言，认为由一人担任全国行政官就是君主制的胚胎。他主张从全国不同地区挑选三人组成行政部门。威尔逊却不同意伦道夫的说法。他认为，行政权集于一人，不仅不是君主制的胚胎，反倒是防止暴政的最佳保障。6月4日，威尔逊又说，由一人担任行政官并非设立一个国王。我们这十三个邦在许多问题上都意见分歧，唯独在这一点上完全一致，那就是每个邦都只有一名行政官。如果像伦道夫先生主张的那样，设立三个行政官，那么可以预见，除了一事无成，还会失去控制。三名行政官之间会出现持续不断的敌视和怨恨，并把这些情绪带到全国。

　　巴特勒和格里也不赞成设立三人为行政官。他们都提到了战争问题，说这种安排会使行政官成为长了三个脑袋的将军。表决结果：马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚七邦赞成，纽约、特拉华、马里兰三邦反对，新泽西缺席，会议通过决议：行政官由一人担任。表决过程中，弗吉尼亚代表团内部分裂，华盛顿、麦迪逊、麦克朗赞成，伦道夫、布莱尔反对。威思赞成，但回家了；梅森反对，但不在会场。

　　如果说行政官由一人还是多人担任尚且意见不同，那么，行政官如何产生就更是众说纷纭。这个问题几乎从会议开始一直争论到会议结束，成为制宪会议的巨大难题。7月26日（这时在席位问题上达成妥协已十天），梅森曾经总结已经提出的选举办法，计有八种之多。其实据我的统计，至少有十种：一、全国议会选举。这是《弗吉尼亚方案》提出的办法，舍曼赞成，理由是世界上如果有暴政，必定是因为行政独立于立法。二、人民选举。这是威尔逊在6月1日提出来的，理由是这样行政部门就能既独立于立法部门，又能独立于各邦。三、全国议会第二院（参议院）单独选举。这是拉特利奇在6月1日提出来的。四、由人民选举的“选举人”选举。这是威尔逊在6月2日提出来的，是他提出的第二个方案。五、由各邦议会选举，或者由各邦议会提名，再由选举人选举。这是格里在6月2日提出来的。六、各邦行政官选举。这是格里在6月9日和7月19日两次提出的又一个方案：第一院由各邦人民选举，第二院由各邦议会选举，全国行政官由各邦行政官选举，实际上是视全国行政官为各邦行政官联席会议主席。七、由各邦议会选举的“选举人”选举。这是路德·马丁在7月17日提出的，和威尔逊方案的区别在于选举人的产生。威尔逊主张由人民选举，路德·马丁主张由各邦议会选举。八、由人民选举，但要求每人投票选举三个候选人，其中至少两个是其他邦的。这是威廉森在7月25日提出来的。九、每邦推荐一个候选人，然后由全国议会或人民推选的选举人选举。这是迪金森在7月25日提出来的。十、由全国议会抽签产生的“选举人”选举。这是威尔逊在7月24日提出来的，也是他提出的第三个方案。其实还有两个方案我没有计算在内。一个是埃尔斯沃思在7月25日提出来的：行政官初任由全国议会选举，连任由各邦议会选举的选举人选举。另一个则是平克尼先生在同一天提出的：行政官由全国议会选举，但任何人在任何十二年内任职不得超过六年。

　　问题不在于有多少个方案，而在于提出和反对这些方案的理由。这里也只能略举几个例子。比方说，格里反对由全国议会选举行政官的原因，就是认为这会造成行政官和议员的相互勾结，讨价还价，狼狈为奸。议员答应投票选举某人当行政官，行政官则许诺给他们种种好处。古弗尼尔·莫里斯也认为，如果让议会选举行政官，就会被暗中搞鬼的人，被策划于密室的政客，被各种派别和集团所把持。而且，行政官如果由全国议会选举，他就无法独立于立法部门，从议会这边发起的篡权和暴政，就会接踵而至。古弗尼尔·莫里斯还说，设立行政官的一个伟大目标，就是控制议会，保护人民的利益不被由大人物和暴发户组成的议会侵犯。威尔逊也持这种观点。他认为行政官如果由全国议会选举，届时他就会夹在议员的阴谋诡计和人民的普遍权利之间无法做人。所以他提出一个办法：抽签。由全国议会抽签产生不超过十五位“选举人”，然后单独开会，立即选举，选出之前不准散会，免得他们暗中搞鬼！

　　这说明什么呢？说明他们对未来要掌握权力的人不放心。既对行政官不放心，也对议员不放心，而且更不放心。在他们看来，议会最值得信赖，也最要小心。因为议会作为立法部门，一旦施虐，比谁都恐怖。当然，议员也好，总统也好，之所以必须小心防范，就因为他们是官，他们有权。所以，制宪会议的这些争论这些方案，千头万绪归根结底，就是一句话：防官如防贼。

　　防官如防贼

　　说起制宪会议的防官防权，那可真是煞费苦心。

　　比如全国行政官的任期，开始定的是七年。麦迪逊认为七年很合适，但不能连任。这样既可以防止议会愚妄，选举不称职的人物，又可以控制行政官，免得他老想和议会勾结，争取连任。贝德福德却不赞成。他说如此之久的任期，想干什么早就干成了。他主张三年改选一次，离任九年以后才能再次当选。但是不得连任也有问题。正如古弗尼尔·莫里斯在7月17日所说，这个规定，只会造成两个后果。一是不思进取，得过且过，做一天和尚撞一天钟，因为干得再好也不能连任。再就是抓紧时间搞腐败了。因为这个规定等于对行政官说：嘿，晒稻草要赶快，趁着太阳还在！老实说，我看到这段话时，忍不住要笑。这不是咱们最熟悉的“有权不用，过期作废”吗？看来全世界都一样。

　　于是表决。马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、马里兰、佐治亚六邦赞成，特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳四邦反对，会议通过佐治亚代表胡斯顿的提议，删去行政官“不得连任”的规定。

　　但这并不是最后结论。7月18日，路德·马丁要求再议行政官不得连任的问题，时间定在第二天。7月19日，伦道夫敦促会议讨论这一动议，恢复行政官不得连任的规定。伦道夫说，如果行政官应该独立，就不应该把他置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官由议会选举，又可以连任，他就无法制约议会，他对议会立法的复审权就树立不起来。相反，只要对议会虚情假意地讨好一番，一个不称职的人就会继续留任，称职的人就选上不来。因此，最好的办法是：行政官由议会选举，但不得连任。

　　这一动议没有被当天的会议所接受（仅北卡罗来纳和南卡罗来纳赞成，其余八邦均反对）。7月24日，路德·马丁又把这个问题提出来，但遭到埃尔斯沃思和鲁弗斯·金的反对。格里则说宁可让他任职十年，十五年，甚至二十年，也不让他连任。于是路德·马丁放弃不得连任动议，主张任期十一年。格里主张十五年。鲁弗斯·金则说干脆二十年好了，这不正是一个君主任期的一半吗？

　　鲁弗斯·金这话似乎是讽刺格里的，因为他说连续任职二十年也不要紧。也可能是讽刺汉密尔顿的，因为汉密尔顿不但主张行政官终身制，而且在6月18日说，选出来的君王如果能抵制住其他人的争权夺利，就是最好的君王。

　　对此，威尔逊总结说，所有这些困境，都是由于行政官由议会选举而引起的。其实再长的任期，也比不上好的选举方式。实际上早在7月19日威尔逊就指出，行政官不宜由议会选举，除非不许他连任。但当时他说大家已就此达成共识，则过于乐观。准确的判断是他在这一天（7月24日）得出的：行政官的选举势必成为巨大难题。

　　麦迪逊也早就看出了问题所在，而且见解高人一筹。7月17日，会议全票通过“行政官由全国议会选举”的决议，又以多数票同意删去行政官不得连任的规定后，麦迪逊发表了一个重要讲话。麦迪逊说，立法、行政、司法三权分立，是保护公民权利的基本要求；让这三者相互独立，则是三权确能分立的基本保证。如果行政官要讨好议会才能再次当选，依赖心就会使他独立不起来。为什么法官不采取这种反复选举的做法呢？因为这会诱使法官到议会去耕耘人际关系，用不适当的手段讨好议员，结果弄得议会既是法律的制定者，又是法律的解释者。同样，如果行政官依赖议会，则会把议会弄得既是法律的制定者，又是法律的执行者；而行政权与立法权的联合，显然比司法权与立法权的联合更加危险。

　　7月19日，伦道夫和威尔逊发言以后，麦迪逊又重申了上述观点。接着他说，因此行政官的选举必须另有源泉，因为只要是由议会选举，即便加上不得连任的规定，也无法保证这两个部门不发生不正当关系。但如果由广大人民选举，则不难选出一位出类拔萃的人物。至于直接选举的困难，则可由“选举人”的制度来克服。

　　制宪会议最后大体上采纳了这个方案，但要复杂得多。7月24日，制宪会议任命了一个由五人组成的详情委员会。在详情委员会的报告即宪法初稿中，全国行政官的称呼已改为总统，但产生办法仍是联邦议会选举，任期七年，不得连任。8月24日，制宪会议就此展开讨论，没有结果。8月31日，制宪会议接受舍曼的动议，设立每邦一人的“十一人委员会”，处理被推迟讨论和尚未讨论的问题，委员是新罕布什尔吉尔曼、马萨诸塞鲁弗斯·金、康涅狄格舍曼、新泽西布瑞利、宾夕法尼亚古弗尼尔·莫里斯、特拉华迪金森、马里兰卡罗尔、弗吉尼亚麦迪逊、北卡罗来纳威廉森、南卡罗来纳巴特勒、佐治亚鲍德温、主席布瑞利。最后方案就是在这个“十一人委员会”报告的基础上，经过三天的讨论在9月6日形成的。

　　麦迪逊《辩论：美国制宪会议记录》一书的译者尹宣先生十分精辟地把这个方案的形成过程称为“负面排除法”。现在我按照尹宣先生的思路把这个过程讲述一遍，请大家看看他们在这个问题上是何等地用心良苦。