第57章 代议制政府中的行政 (3)

　　至于说到那些不随政治的变动而变动的人员，那些构成公共服务常备力量的一大部分重要人员，则继续留任，用他们的传统和经验来协助每一任部长，为他提供自己的业务知识，并在他的一般监督之下从事具体业务。简而言之，构成职业公务员这个阶层的人，在年轻时就和别人一样开始就业，期望随着年龄的增长逐步提高等级。除非证明他们确实有重大的行为不端，否则不应轻易地把这些人免职，并剥夺他们以前服务的全部好处。这当然不限于这种要依法处理的失职行为，还包括故意玩忽职守，或者就所受委托的目的来说不堪信任的行为。所以，既然除非出于个人罪责就无法除去他们（除作为领取年金者交给社会之外），那在最初任命他们时就必须要慎重行事了。而且也必须慎重考

　　a 但是，我听说在民选法官的各州中，并不是真正地由人民来选择，而是由各政党领袖来选择；选民从来没想过选政党候选人之外的什么人；结果就是，被选的人通常就是实际上总统或州长要任命的人。如此一来，一个坏的做法纠正和限制着另一个坏的做法；整个地投票给一个政党旗帜下的人的习惯，虽然在选举职能正当地属于人民的所有场合下害处很多，却有利于减轻在所选官员应当为人民而选择而不应当由人民选择的场合下的更大的害处。虑用哪种方式进行任命才能最好地达到这一目的。

　　在进行最初的任命时，要担心的不是选任者缺乏特殊的知识和技能，而是他们的偏心和政治或个人上的利害。既然他们一般是在成年开始时就接受委任，不是作为已对该职业非常熟悉的人，而是为了他们能够学习该职业，因此可用来判别最好的志愿者的唯一依据就是他们是否精通文科教育的学业；而要想确定这一点并不难，只要委派去进行考核的人具有必要的公正，不辞劳苦即可。但是在道理上而言，并不能对一个部长提出这些要求。他要完全依靠推荐，无论他的个人愿望是怎样无私，也不能证明他可以抵制那些对他的选举有影响力，或者其政治上的归属与他所属的内阁有重大关系的人们的请求。这些考虑导致采用对最初任命的志愿者进行公开考试的做法，由具有和主持大学优等生考试的人同样级别和能力，但并不从事于政治的人来进行。这也许在任何制度下都是最好的办法；而在我们的议会政府下，且不说它是诚实的任命，更是为制止显然非常恶劣的违法乱纪的任命提供机会的唯一方法。

　　除此之外，绝对必要的是：考试应当是具有竞争性的，被任命的应当是考试成绩最好的人。毕竟单纯的考试及格只能排除绝对低能的人。当主考人心中的问题是在毁灭一个人的前途与忽视对公众的一项责任（在特定情况下，这一点似乎很少具备头等重要性）这两者之间时，在他选择前者必定会受到严厉的谴责而选择后者通常来说将无人知道或介意时，除非他是个性格不寻常的人，否则就会倾向于做个老好人。对一个人放松，就会导致其他人也提出这种要求，每重复一次就使得抗拒这种要求更加困难；接连发生的每一件事都会成为更多类似事情的先例，直到最终精通学业的标准逐步下降到几乎受到轻视的地步。一般来说，两个主要大学的学位考试的要求一直都是很严的，就像优等生的考试是严厉认真的一般。

　　倘若不存在超越某种最低限度的诱因，那么最低限度就会成为最高限度；因为不期望达到更高标准就会变成一般习惯，就像在所有事情上都有一些人达不到他们期望达到的标准那样，所以不管标准定得怎么低，总是会有一些人达不到这个标准的。与之相反，当任命的是人数众多的志愿者中最杰出的人，并且按优点的顺序把成功的竞争者分别等级时，不但能鼓励每个人尽力而为，并且在全国采用文科教育的地方都会感觉到这种影响。每个教师的雄心勃勃的目标和成功之道便是提供在这种竞争中名列前茅的学生；而且国家几乎没有任何其他方法能像这般大大提高全国教育机关的质量的了。虽然在任用公职人员方面的这种竞争考试的原则在我国是最近才采用的，而且实行得还很不完善，（到现在，实行这项原则比较完善的几乎唯一的例子就只有在印度服务的文官了）但已经开始在中等教育机关中产生显著的效果。

　　虽然因为这个国家的低得可耻的教育状态，该项原则遭遇种种困难，这些考试自身已经充分暴露出这些困难了。在得到部长的提名进而可以成为志愿者的青年人当中，学识标准被这样轻视，就导致这些志愿者之间的竞争所产生的后果几乎比单纯的考试及格还要差；因为没有人能想到把考试及格的条件订得那样低，事实上，只要使一个青年人可以胜过其他志愿者就行了。因而，据说连续几年的情况都表明学识水平整体而言是下降了的，努力程度也不如以前了，因为以前考试的结果已经表明不需要像过去那样努力就能够达到目标了。一部分是因为降低了努力，一部分是因为——甚至于在不要求事先提名的考试中——自己意识到的无知把竞争者减少到非常小的数目，结果尽管总有少数几个学识精通的人，但大部分录取的志愿者只代表中等程度的学识水平。考试委员们曾经表明，几乎所有不及格的人，其失败不是因为对较高学科的无知，而是因为对算术和拼写法这种最起码的基础知识的无知。

　　我很遗憾地说，某些舆论机关持续反对这种考试的叫嚷，不仅就攻击者的诚实信用来说，而且就他的良知来说，常常都是不值得称道的。他们的做法部分地靠歪曲事实上导致考试失败的无知的性质。他们着重列举曾经问过的显然是最难解的问题a，并把它们说成似乎这些问题的圆满答案都被当做成功的必须条件。但是我已经再三重复说明的是，提出这些问题并不期望每个人都可以回答出来，而是为了使可以回答出来的人有方法证明并使用他掌握的那部分知识。它不是刷掉志愿者的理由，而赋予这种机会则是成功的补充手段。于是会有人问我们，假设应该在这个或别的问题上具有的知识，在志愿者达成目标之后究竟指望对他有哪些用处。关于哪些知识有用这一点，人们的意见分歧很大。天下竟有这样一些人（已故的一位外交大臣就是其中之一），觉得对外交随员或政府机关的书记员来说，英语拼写法是一种没有任何用处的技能。看来反对者们在这一点上是一致的，即觉得对这些职业来

　　a 但是并不总是最难解的；因为近来一个在下院中攻击竞争考试的人天真地提出了一套在历史、代数和地理方面的几乎算是基础的问题，从而作为主考人毫无道理地要求达到的高级科学造诣的过分要求证明。说，不管别的什么可能有用，一般的智力修养都是没有用处的。但是（我敢冒昧地说），倘若这种智力修养是有用的，或者说倘若任何教育都有点用处，那就要由最有可能表明志愿者拥有这种教养的检验办法来进行检验了。为了对他受过的教育进行确定，就要问他一些受过很好教育才可能知道的事情，即便这和他要被任命去做的工作并没有直接关联。在通常教的只是数学和古典文学这样一个国家里，那些反对给他提这方面问题的人能否告诉我们，究竟他们要问他哪些方面的问题呢?但是看来是，他们既反对在这些方面对他进行考试，同时也反对在除这些之外的任何方面对他进行考试。假如考试委员——因为迫切希望接纳没有读完常规中学，或者用在其他方面的较多的知识来弥补在那里被教授的微少知识的人——准许精通于有实际效用的其他任何科目的人得分的话，他们也会因而受到责备。除了让完全无知的人自由入选之外，他们是无法满足反对者的。

　　他们对我们扬扬得意地说，不管是韦林顿还是克莱夫都不能通过为陆军学校工程兵的志愿者所设计的测验。因为韦林顿和克莱夫未曾做过没有要求他们做的事情，如果要求他们做，就好像他们做不了似的。倘若他们的意思仅仅是要告诉我们，没有这些知识也有成为一个伟大的将军的可能，同样不具备其他许多对伟大的将军来说极为有用的知识，也有成为一个伟大的将军的可能。亚历山大大帝（Alexander the Great）从来没有听说过沃班的法则，朱利叶斯·恺撒（Julius Caesar）也不会说法语。其次他们还告诉我们，书呆子——这似乎被以为是适用于哪怕有一丁点儿相信书本知识色彩的人的一个名词——有可能做不好操练，或者可能没有绅士的习惯。

　　这是有地位的笨伯们经常使用的评语；但是无论笨伯们怎么想，并不是只有他们才有身体活动或绅士习惯。在需要具备这些条件的地方，我们不妨进行考查并另外作出规定，但是要附加于智力条件，而不是排除智力条件。同时，我从可靠的渠道得知，在伍力奇市（Woolwich）陆军军官学校中，通过竞争考试的学员在这些方面和在其他所有方面一样，也优先于根据旧的提名办法招收的学员；甚至在操练方面还学得更快。确实可以期望是这样，因为聪明的人无论学什么都比愚蠢的人要快。此外还有，他们在一般操行上比以前的学员更好，以至于学校当局急切盼望着这一天的到来，到那时，老办法最后的残余将彻底消失。假如真是如此，而要弄清楚是不是这样并不困难，我们期望不久将不再听到人们说：对军队来说，无知是比知识更好的条件，更不必说对任何其他职业来说了。或者说：无论哪种好的品质，不管表面上和文科教育的联系怎么少，在没有文科教育的情况下都完全可能会养成。

　　尽管最初的政府录用是由竞争考试决定的，在多数情况下，以后的提升却不可能也这么决定，因为像现在通常所做的那样，这种提升按照选拔和资历的混合制度进行，看来是合适的。担任日常职务的人应该依据年资提升到该项职务可以让他达到的最高点；而承担特殊任务并要求具有特殊能力的人，则应由机关首脑从工作人员中选拔出来。假如最初的任用是根据公开竞争而来的，则一般来说，机关首脑将会适当地运用这种选拔方式，因为他的工作人员在这种制度之下一般地将会由除工作关系之外是他所陌生的人组成。假如他或他的支持者和政友对他们之中的某个人感兴趣，那只是偶尔的，并且这时除这种工作关系外，至少还具有经过最初的考试检验的相同的真正优点。除此之外，除存有对这种任用的非常强烈的营私舞弊动机的时候之外，还始终存在有一种任用最合适的人的强烈动机；这个人就是给予他的首长最有用的帮助，为他省去诸多麻烦，以及最有助于建立他在公务管理上的好声誉的人，虽然直接造就这种声誉的品质很多都是他的部属的品质，但这种声誉必然地也是正当地将归于部长。