第54章 隋唐时期配套和支持反腐败的相关制度(2)

　　唐初这方面较为重要的发展，首先是全面厘清了官员的多种等级序列，在此基础上确立了按职务亦即职事官品序列来发放俸禄，而以散阶序列体现官员的不同资格和礼仪待遇的体系。参见楼劲、刘光华《中国古代文官制度》第八章《官僚等级、俸禄制度和其他待遇》第二节《隋唐官僚等级、俸禄和其他待遇》一《在以往分化基础上品、阶、勋、爵的定型》；陈苏镇《北周隋唐的散官和勋官》，载《北京大学学报(哲社版)》1991年第2期。其次是完全明确了地方低级官员和流外吏员的俸禄制度。《通典》卷三十五《职官十七》禄秩条载隋义宁二年，“唐王为相国，罢外官给禄，第十斛给地二十亩。大唐武德中，外官无禄。贞观二年制，有上考者乃给禄。其后遂定给禄俸之制”。其制具体是在贞观八年最后确定的，见《唐会要》卷九十《内外官禄》载贞观八年高季辅上表。又《新唐书》卷五十五《食货志五》载高宗以来“行署”者月俸一百四十文，食料三十文，又从公廨本钱赢利中“供佐史以下不赋粟者常食”。参见《册府元龟》（中华书局1982年影印本）卷五百六《邦计部·俸禄》。另据《唐六典》卷一《尚书都省》令史书令史条、卷三《户部》仓部郎中条，在京诸司诸色人开元以来另有钱粮供给。又关于“行署”含义及其主要是指流外官的问题，参见郭锋《唐代流外官试探》，载《敦煌学辑刊》1986年第2期。又次是结合职事官考核制度的发展，建立了经常化和制度化的增俸和罚俸办法，强调了俸禄的激励功能。参见楼劲、刘光华《中国古代文官制度》第六章《相辅相成的考核与监察制度(中)——魏晋至隋唐的考核与监察》第三节《唐代对以往考核制度的总结》三《赏罚的种类和层次》。最后是完善和发展了对出使、兼职官员、退休官员、员外、检校、试摄官等差遣性编外职务的俸给规定。大体到高宗时期，通过这一系列制度和办法的推出，南北朝以来俸给制度中的错杂不清和明显缺失，已被一一厘清和补足。当时明确下来的给禄原则和范围，也一直都为后世所肯定，从此再未发生大的变化。唐代俸禄制度之所以较以往任何时期都要完善和合理，是与初唐在俸禄有无问题上奠定的这个基础分不开的。

　　二是要解决俸禄的具体构成和多少问题。在南北朝以来的基础上，隋代官员俸禄构成大体包括了三项：首先是文帝开皇元年所定每半年发放的禄米，这一项相当于为官员发放基本生活费用。其次是开皇十四年起授予内外官员的职田，这项田产随官员职务迁徙而交付，只以其出产来补贴官员的生活。又次是役力，即服侍官员或供其驱使的勤务人员，亦可将之折成代役钱而发给。除这三项比较正规的收入外，各种官吏视情况不同还有若干其他收入，其中有本机构公廨本钱赢利的供应，还有直接出于皇帝的特赐和时令性例赐等等。参见黄惠贤、陈锋《中国俸禄制度史》第四章《隋至唐前期的俸禄制度》第一节《隋代的俸禄制度》。

　　对这样的俸禄构成状况，初唐以来有继承也有发展。唐高祖武德元年（618年）定京官禄米和京、外官职田之制，太宗贞观二年（628年）起陆续制定外官禄米之制。其具体数量以贞观时期的京官为例，其年得禄米从正一品的1400石递降至从九品的104石；《通典》卷三十五《职官十七》。职田为一品官1200亩递降至九品官200亩，按亩入5斗计算，其职田岁入当为600至100石；两项相加之和，在2000至204石之间。相较于隋开皇元年所定京官岁禄正一品1800石递降至从八品100石，职田一品官500亩递降至九品官100亩，不难推知唐太宗时期这两项基本收入的数量，大体与隋开皇年间持平或略减，同时呈现了高官有所减而低官有所增的趋势。事实上，唐代官员俸禄构成的发展及其合法收入的增长，主要体现在各色役力和料钱上，其中役力部分初唐以来陆续增益，有防阁、庶仆、胥士、白直、仗身等名目，料钱名目则有俸钱、月料钱、杂用钱等。其具体数量，据玄宗开元二十四年（736年）把代役钱和俸料钱加以归并，总计为“月俸”以后的拨付和发放标准，《新唐书》卷五十五《食货志五》载有一套不同于开元二十四年的俸料钱发放和役力拨付标准。另参见楼劲、刘光华《中国古代文官制度》第八章《官僚等级、俸禄制度和其他待遇》第二节《隋唐官僚等级·俸禄和其他待遇》，黄惠贤、陈锋《中国俸禄制度史》第四章《隋至唐前期的俸禄制度》第二节《唐代前期的俸禄制度》。一品为每月31000文，递降至九品为1917文，参见《唐会要》卷九十一《内外官料钱上》所载具体构成及数量。其中代役钱部分的比重，对五品以上官员来说占了50%以上，对五品以下官员来说也要占到20%以上。若按正常情况石米400钱计算，官员月俸总入与禄米和职田总入之比，一品官为465∶1，九品官为1∶355。从以上数据中可以得出的结论是：第一，唐代官员俸禄收入相较于隋代的增长和规范化，主要是通过依法拨付各种役力和发放各色料钱而达到的。第二，役力或代役钱及各种料钱业已构成了唐代官员俸禄收入的重要部分。第三，对于高官来说，月俸在其总收入中数倍于禄米和职田收入之和，实际已构成了其俸禄的主要部分。对于低官来说，月俸仍只是一项有限的津贴，数倍于此的禄米和职田收入，仍是其维持生活的基本来源。

　　从上面的讨论中不难发现，在俸禄制度这两个核心问题上，各存在着制度或法规相对清晰和比较模糊的区域。在俸禄的有无问题上，处于编制之内的流内外正官的俸给规定，总是相当清晰和稳定的，而处于编制之外的各种员外官、差遣官、兼职人员，以及大量身份介于官民之间的下层吏员的俸给，就显得较为模糊和灵活不定。在俸禄的构成和多少问题上，职田和禄米较为稳定地由国家财政统一筹措和拨付，是清晰的。各种役力和料钱的筹措和分配虽也有若干明确的规定，其具体操作和逸出规定的部分，却仍相当模糊又变动不常。这种清晰稳定和模糊灵活相倚相生的格局，对于理解整套官僚俸给制度的演变和与之相关的吏治问题来说，实具有关键的意义。唐代前期公廨本钱的屡废又复，基本背景之一，正是各种编外人员不断增加所导致的俸给压力。太宗以来对之的整顿，也不外乎是一个役力和料钱名目陆续滋生，再逐渐被纳入统一的财政收支的递进过程。事实上，整个唐代中后期在俸禄制度上推出的重要措施，就是适应着行政体制和财政情况的不断演变，集中围绕着这两大模糊区域的问题而展开的，而与之相关的种种态势，也还是当时吏治领域问题丛生的重要制度背景之一。即以月俸的数量变化来看，《唐会要》卷九十一《内外官料钱上》载大历十二年整顿京、外、文、武官月料钱发放标准，其中在京文官最高的三师三公每月各120贯，较之开元二十四年所定一品月俸31贯增加了近4倍；最低的京府属县参军、文学博士、录事月各10贯，较开元二十四年所定九品月俸200文增加了50倍。其高低相差为12倍，较开元二十四年的同类差别155倍已大大减小，这是对高官俸给越高而低官越低局面的一次合理调整。《唐会要》此处后文载德宗贞元二至四年再次调整京官俸料钱，最高的三师官月俸200贯，最低的陵庙丞、国子助教等为1贯，其高低相差已达200倍。可见俸给标准的高官越高低官越低局面还在发展。《新唐书》卷五十五《食货志五》载会昌以后百官月俸标准不复增减。其中最高的太师、太傅、太保为月俸2000贯，较开元二十四年所定一品月俸增加了近65倍；最低的十六卫等处执戟、长上为2850文，较开元二十四年九品月俸增加了不到15倍，而其高低相差则超过了700倍。事实上，高官和地方军政官员的实际月俸收入常因多种兼职及其他原因而远远超过单一标准，如《唐会要》同处载元和七年宰相奏称“大历中权臣月俸有至九千贯者，列郡刺史无大小给皆千贯”。在这种来源复杂的月俸不断增加而其高低又悬殊过甚的状况中，已不难设想当时吏治领域的重重问题。

　　三、财政支付中的结构性问题

　　原则上，行政成本当然须由财政来统一支付。但正如上面的讨论所示，财政的力量和触角有时而穷，实际行政过程及其成本支付的问题却层出不穷。因而财政总得有取有舍，而最终影响这种取舍的，必将归结到统治理念和国家体制。质言之，财政支付过程出现的大量问题，往往都有其深刻的结构性原因。正是特定的财政支付结构，决定或牵制着解决各种行政成本问题的方式和进展，也就不能不是影响整个腐败和反腐败态势的一个具有根本意义的因素。

　　总的看，与南北朝乃至于秦汉以来的情况相应，隋唐时期的财政支付体系虽自有其特点，却同样存在着以下三大结构性问题：

　　一是与外廷的支付相比，皇帝及其内廷各直属部门的支付，所谓“内廷支付”，是指皇帝本人及其宫廷各直属部门的支付；而“外廷支付”则指宫廷之外整套在京或各地政府机构的支付，这套机构是通过宰相而从属或听命于皇帝的，习惯上并不以之为内廷直属部门。内廷支付和外廷支付的区别和联系，实际上是“内朝”与“外朝”关系在财政支付体系上的表现。总是处于难以监督的状态。要而言之，内廷支付的特点在于“供御”，其过程直接围绕皇帝本人的需求来展开，其难以监督，往往并不是统治者的疏误，而是制度立意如此。具体说来，内廷当然也有自身的传统和惯例，内库管理和内廷支付仍应有其办法和规程。隋唐时期内侍省宦官系统皆设有内府局，“掌中藏宝货，给纳名数”，这是专掌内库的机构。其他有关职务，如宫人的俸给费用由内给事兼掌，宫内不法之事有内寺伯纠察，各宫门出入物品的账籍又有内给使掌管，而所有专职或兼涉内廷支付事项的官员，又皆须接受内侍省长官和副贰官内侍和内常侍的监督。参见《隋书》卷二十八《百官志下》、《旧唐书》卷四十四《职官志三》及《唐六典》卷十二《内官、内侍省》。与此并行，内廷的女官系统，又另外包括了一套完整的财物管理和相应的纠察建置。由于宦官和女官建制都在《职员令》规范之列，上述建制和职务状态，也都是十分明确的法律规定，有违者自须依法惩处，《唐六典》卷六《刑部》载隋《开皇令》有《诸省台职员》和《命妇品员》篇，唐《开元令》有《三师三公台省职员》和《内外命妇职员》篇，内侍省和女官编制和职掌当在其中。因而这套宦官和女官各掌其务又互有牵制的管理系统，也应当视为隋唐总结和完善南北朝以来内廷制度包括有关支付规程的产物。

　　但这样的建制，本身就意味了外廷系统难以介入的状态，说明其支付过程不在整套财政管理体系的规范之列，并非任何外廷机构或官员可得监督或审计。具体如贞观十五年宰相房玄龄、高士廉曾过问北门营造之事，遭到太宗诘问：“卿但知南衙事，我北门小小营造，何妨君事？”《唐会要》卷五十一《识量上》。可见明君如唐太宗，也还是要坚持内廷事务不容外臣干预的原则。再拿内廷开支由国家财政拨付的部分来看，所有宦官和女官都是公职人员，俸给不由内库而须国家财政来承担，唐代其拨付的程序如内侍省内给事之职所示：“凡宫人之衣服费用，则具其品秩，计其多少，春秋二时，宣送中书。”《唐六典》卷十二《内侍省》。这里“中书”指宰相所在的政事堂，“宣送”，乃是一个由上而下传递皇帝诏敕的专有名词，说明各种宫人费用依法皆先由宦官呈皇帝批准后，再将之送达宰相具体执行。就是说，对外廷来说，宫人费用的拨付只是一项皇帝交办事务，其间基本上只有执行问题，没有审核和监督的问题。这当然也反映出外廷对内廷支付的可能牵制，其实只有劝谏或封驳这类皇帝诏敕下达后的补救性措施，而不像外廷支付须层层报批核销那样存在着事先预防或审核的有效手段。

　　外廷管理系统既难以介入或不能干预，皇帝又绝不可能一一管理宫廷细务，内廷的管理包括支付过程必然问题重重。众所周知，专制体制下的内廷秩序之所以一直是个“黑洞”，是因为其所有人员、部门和资源的配置和运作，都只以把皇帝一个人侍候舒服了为最高原则，其他一切都得服从于此。则其间潜藏的腐败、黑暗及其所可能对整套国家机器正常运行产生的恶果，又曷可胜言？因而在整套财政收支体系中，内廷支付总是一个模糊和叵测的部分。当隋文帝厉行节俭时，内廷收支尚属正常，而到炀帝那样奢靡好事，内廷庞大的开支，就构成了滥用民力、聚敛民财而激起民变的直接原因。初唐以来内廷支付状况的好坏，亦莫能逸出这种主要依赖人君自律的窠臼。参见陈明光《唐代财政史新编》(中国财政经济出版社1991年版)第三章《预算内支出要目与计划性程度》第四节《皇室费用对国家预算计划性的干扰性破坏》，李锦绣《唐代财政史稿》上卷(北京大学出版社1995年版)第三编《唐前期的财政支出》第二章《供御》小结部分。须特别注意的是中唐以来内库收入的急剧膨胀和内廷收支成为整个财政收支的重要部分，乃与原有财政体系的逐渐瓦解和重组，与整套行政架构中各种使职特别是宦官内诸司使的不断扩展联系在一起的，可以视为在当时社会变迁和军政形势下维持皇权控制力的一种特定方式。但从白居易《卖炭翁》一诗所典型反映的“宫市”扰民，从“五坊小儿”以“供御”为名横行市井见《唐会要》卷七十八《诸使》中《五坊宫苑使》载元和三年七月事。，从“进奉”的屡停不止到泛滥成灾等一系列严重问题中（参见李锦绣《唐代财政史稿》下卷第二编《财政收支》第四章《内库收支》第二节《进奉》），也还是体现了内廷收支难以监督和极易干扰正常财政秩序的特点，及其与中唐以来腐败局面不断恶化的内在关系。参见李锦绣《唐代财政史稿》下卷第二编《财政收支》第四章《内库收支》。

　　二是与在京各部门相比，各地方机构的开支和拨付，呈现了相对模糊和更为灵活的状态。地方各机构的行政成本包括官吏俸给和机构公费，当然还有其办理交通、水利、捕盗、救恤等公共事务所需的资源和费用。由于地方行政系统直接征收赋税和统治人民，处于行政第一线又散处各地，长期以来整套行政制度和财政收支办法中，都要为之留出比在京各机构更大的自主权，以便其及时应付多变的情况和相应的行政成本问题。这是地方有关制度要来得较为模糊和灵活的一个基本背景，也是各地吏治较易滋生问题的一个重要原因。