第74章 宋朝监察制度的高度强化(2)

　　同时，御史、谏官可以就司法审判中的一些制度性问题向皇帝提出建议，从而影响刑案的审判。例如：“（元祐）五年，诏命官犯罪，事干边防军政，文臣申尚书省，武臣申枢密院。中丞苏辙言：‘旧制，文臣、吏民断罪公案归中书，武臣、军士归枢密，而断例轻重，悉不相知。元丰更定官制，断狱公案并由大理、刑部申尚书省，然后上中书省取旨。自是断狱轻重比例，始得归一，天下称明焉。今复分隶枢密，必有罪同断异，失元丰本意，请并归三省。其事干边防军政者，令枢密院同进取旨，则事体归一，而兵政大臣各得其职。’六年，乃诏：‘文武官有犯同按干边防军政者，刑部定断，仍三省、枢密院同取旨。’”《宋史》卷一百九十九《刑法志一》。

　　此外，御史台官员还经常参与刑名议定，对案件的处理产生影响。如徽宗时，侍御史陈次升言:“祖宗仁政，加于天下者甚广。刑法之重，改而从轻者至多。惟是强盗之法，特加重者，盖以禁奸宄而惠良民也。近朝廷改法，诏以强盗计赃应绞者，并增一倍；赃满不伤人，及虽伤人而情轻者奏裁。法行之后，民受其弊。被害之家，以盗无必死之理，不敢告官，而邻里亦不为之擒捕，恐怨仇报复。故贼益逞，重法地分尤甚。恐养成大寇，以贻国家之患，请复行旧法。”“……乃诏如旧法，前诏勿行。”《宋史》卷一百九十九《刑法志一》。

　　二、对御史台所涉司法活动的监督

　　为了加强对开封府和御史台审判活动的监督，宋朝在真宗大中祥符二年（1009年）设置了纠察在京刑狱司。元丰改制后，纠察在京刑狱司与审刑院一起并入刑部。对于御史台勘断的刑狱，刑部、纠察在京刑狱司、诉理所等机构均有权进行督察。

　　北宋初期，开封府和御史台不仅行使审判权，而且还拥有羁押人犯的权力，其事务十分繁剧。“朝廷以京狱讼之繁，惧有冤滞，始置纠察在京刑狱司，以省冤滥，命知制浩周起、侍御史赵湘为之。凡在京师刑狱，御史、开封府皆得纠之。起虑抑屈者不能尽知，乞许令诣纠察陈状，从之”［宋］王辟之《渑水燕谈录》卷五《官制》，中华书局点校本，1981年。，“而御史台狱亦移报之”《宋史》卷一百九十九《刑法志一》。。

　　纠察在京刑狱司的职责，主要是纠举在京审判机构所审理的案件。宋真宗时规定:“其御史台、开封府，在京应有刑禁之处，并得纠举。逐处断徒以上罪，于供报内未尽理及淹延者，并追取案牍，看详驳奏。”《宋大诏令集》卷一百六十一《置纠察在京刑狱诏》。其后又“诏应在京府刑狱司局，每日具已断见禁轻重罪人因由供纠察司”《宋会要辑稿》职官一五之四四。。

　　其次，纠察在京刑狱司有权索取京师诸狱案卷进行审查。“其开封府应在京有刑禁之处，并仰纠察其逐处，据断遣徒以上罪人。旋具供报。内有未尽理及淹留延者，并须追取元按看详，举驳申奏”（［宋］陆游《家世旧闻》卷上，中华书局点校本，1993年），“虽非徒以上而出入不当，许索文案点检”（《长编》卷三百二，元丰三年春正月辛未）。

　　此外，纠察在京刑狱司也有受理申诉的权力。如果申诉情况属实，原审判官员要承担相应责任；如果所诉不实，起诉者也要受到严惩。凡申诉的案件不经纠察司陈诉科察，不得赴登闻鼓院、登闻检院申诉。

　　作为慎刑恤狱的专职机构，纠察在京刑狱司有效地履行了对包括御史台在内的在京刑狱的监督，体现了宋朝司法和监察一体化的新进展，对于平反冤狱、疏通民情、惩治奸官污吏，都发挥了积极的作用。如吕陶所言：“祖宗以来，虽极详慎，然犹恐有司失实而冤者无告，故祥符中诏置纠察一司以统制之，如诸路之有提刑、诸县之有提点也。特重其职，不令司他务，得以专意于决讼报囚之事。其访问则无宾客之禁，其巡省则无冬夏之限。耳之所闻，惟求冤抑；目之所见，惟审惨暴；刺伺防检，深得其要。凡大辟狱具，本处先已录问，乃申纠察司差官审之，倘有疑虑，并许驳勘。或留系之淹久，或处决之过滥，大则条奏辨明，小则移文戒督。而又广辟治舍，标榜其门，被枉之人知所赴诉，玩法之吏不肆奸欺。”［宋］吕陶《净德集》卷二《奏为乞复置纠察在京刑狱司并审刑院状》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

　　宋朝还对御史台狱实行“虑问”制度，即凡由御史台审结的案件，朝廷仍委派其他官员加以复验审核。甚至在御史台审案时，皇帝还每每委派内侍省宦官监临。《诸臣奏议》卷二十三，《上仁宗论内降指挥差台官勘张怀恩等事》。此外，朝廷又规定：御史台推勘刑狱、定夺公事时有贪赃徇私、措置失当等行为的，许人陈情告发。《宋会要辑稿》职官五五之七。臣僚收到御史台指挥，“事有未便者，听实封论奏”《庆元条法事类》卷四《职制门一·臣僚陈请》。。这些措施对于监察御史台的司法活动、防范冤假错案都具有积极意义。

　　第三节地方监察系统的发展

　　宋朝是继唐末五代藩镇割据后建立的政权，对地方势力的防范极为严密。为了防范藩镇割据局面的再现，宋朝统治者在地方监察制度方面采取了种种措施。

　　宋朝以前的地方监察机构不仅不固定，而且多为一级制。以唐朝为例，唐代中央对地方的监察，一般采取不定期派使的方式。其间所出现和实行的御史台官单独出使巡察，诸道大使（如巡察使、按察使、采访使、黜陟使等）以及出使郎官，均属此类。

　　在唐前期，派遣诸道大使巡察地方是地方监察制度的核心内容，台官单独出使则是这一制度的补充，并且还出现过设置右御史台专察州县的插曲。但派遣诸道大使巡察地方的制度也存在着种种弊端，对当时的封建统治产生了不少消极的影响。例如：1.巡察之际，难于委知。由于诸道大使都是临时纠集起来、受命出使的，这就决定了派遣诸道大使监察地方的制度不可能具有固定和持久的性质，其在巡察所部时很难做到精详细致，而往往容易浮于表面，甚至只是徒具形式。2.假借威权，滋扰州县。诸道大使多是奉制敕巡按州县，无所隶属，直接对皇帝负责，因而威权极重，不可避免地会给地方增添负担和骚扰。至于诸道大使本身假借权势，作威作福，鱼肉州县，更是不乏其例。3.职事规定不清，侵夺州县官权。诸道大使的巡察内容极为广泛。这固然可以起到委重大使、全面监察地方的作用，但也容易导致对大使的职能范围规定不清，因而在实际事务中经常出现诸道大使侵夺地方州县官职权的情况。

　　为了克服上述弊端，唐朝统治者试图撇开派遣诸道大使的制度，开始了建立经常性地方监察机构的尝试。其核心内容即是逐步将诸道监察大使的充任者落实到刺史身上，从而变巡行大使为坐镇大使，变临时差遣为驻地分察，以实现地方监察制度的常年化、固定化。开元二十一年（733年），置十五道采访使，规定“两畿以中丞领之，余皆择贤刺史领之”《资治通鉴》卷二百一十三《唐纪二十九》玄宗开元二十一年条。。采访使各有治所，开始具备中央派出机构的性质。此后又赋予采访使“专停刺史务，废置由己”《唐会要》卷七十八《诸使》中。的全权，使其干预和支配地方行政的权力大为增强。但这些措施并没有达到一劳永逸地加强地方监察的目的，相反却带来了更加严重的问题。将各道的监察大权赋予本道刺史，实际上就是将中央对地方的监察权下放到地方官自身手中。随着采访使（肃宗后改为观察使）的权力日益扩大，其本身即逐步转化成新的一级行政官员，并最终与节度使制度合流，从根本上改变了唐后期的地方政治格局。

　　到唐后期，诸道大使的核心部分（采访使及肃宗以后的观察使）已经转到地方监察制度的反面，即已由中央派出的监察官逐渐转变成一级行政官员，本身成了监察的对象。在这一时期，常驻地方的巡院和出使郎官则担负起了主要的地方监察任务。巡院为唐后期诸财政使的下属机构，由刘晏首创于代宗时期。它主要作为财政机构而存在，但在唐后期也逐步拥有了对地方的全面监察权。出使郎官则是唐前期不定期派使制度的延续，常常与出使御史并称，是在诸道大使不能担负起地方监察任务的情况下出现的一支新兴的出使监察队伍，也是唐后期台、省互兼制度的反映。随着藩镇割据势力的发展，巡院很难履行其独立司法权，甚至出现了与藩镇势力沆瀣一气、对抗中央的局面。出使郎官则仍属临时指派，只能作为地方监察制度的辅助内容，单靠这部分力量来实现对地方州县的有效和全面的监察显然是不可能的。所以，终唐之世，中央对地方的监察问题始终没有得到很好的解决。

　　为了克服唐朝地方监察制度的弊端，宋朝在地方监察制度方面作了许多重大的调整和改革，有不少新的收获，对此后元、明、清各朝产生了重要影响。

　　宋朝全面整顿地方行政机构，通过增设地方机构、分割地方长官职权，贯彻“强干弱枝”的方针，从而达到集权于中央的目的。宋太祖赵匡胤为改变唐末五代以来“方镇太重，君弱臣强”的局面，根据赵普的建议，制定了“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”《长编》卷二，建隆二年七月戊辰。的策略，将地方的财、政、军之权收归中央。此后，这种策略又贯彻到了地方政权建设的全过程，形成了绵密细致、纵横交错、相互牵制的制度格局。新设立的地方机构和官员，大都直接或间接地与地方监察事务有关。

　　宋朝建立了路级和府、州、军、监两级监察体制，推动了地方监察体制的多元化和固定化发展。路级监察机构，包括转运司、提点刑狱司、提举常平司等，均负有对所辖区域实施监察的职能，统称“监司”。

　　太平兴国元年（976年）十一月，宋太宗将转运使的职权由理财扩大到监察，负责考察地方官员的政绩。淳化年间，又赋予转运使审理案件、管理治安的职权。至道元年（995年）八月，太宗明确规定，即使是执政大臣出任知州，也必须听从转运使节制。这样，转运使不仅是朝廷使臣，而且初步具有了地方长官的性质。与此相应的是完善路一级的机构和制度。至道三年（997年），将全国划分为十五路。路一级的主要长官是转运使。为了防止转运使专权，朝廷又在此后陆续设置了提点刑狱、提举常平、安抚使等路级官员，使之相互牵制，分割事权。需要指出的是，宋朝的知州既受监司管辖，又直属朝廷。因此，宋朝的路实际具有半行政区、半监察区的性质。

　　通判厅是府、州、军、监级监察机构，不仅要监察府州军监级官吏，而且还要按察本辖区的县级官吏。此外，宋朝还设有走马承受公事，作为皇帝派出的耳目，随时侦测地方官员的一举一动。同时，州级长官也有监察县令的职能，如南宋度宗朝明确规定：“监司察郡守，郡守察县令，置籍考核，岁终第其治状来上”（《宋史》卷四十六《度宗纪》），上报朝廷。

　　宋朝地方监察官监察的范围进一步扩大，上自曾任宰执，下至幕职官，凡充任地方官者，均在监司、通判的监察之列。

　　同时，地方监察官的职能进一步扩大，监察权和行政权呈现出一体化的趋势。在宋朝，无论是路级监察官监司，还是府、州、军、监级监察官通判，均有权参与地方财政、人事、司法等政务，在参与过程中随事监督。如监司官既参与一路财政管理，又监督地方财政，按劾地方官在税收中的违法乱纪行为；既参与荐举地方官吏，又按劾检举不守法、不称职的官员；既参与一路刑狱案件的审理，又监督地方刑狱；既参与赈灾，又按劾赈灾不力的官员。再如通判，既参与州郡的财政管理，又监督州郡财政；既参与州郡刑狱案件的审理，又监督州郡刑狱；既参与州郡官吏的选任与管理，又监督州郡人事权等。这种地方监察体制，更有利于分割并监督地方权力。

　　在这种制度格局下，为了防止地方任何一级监察官权力过大，宋朝又采取了化整为零、多头负责的措施。例如，路级的监察权与行政权由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多种机构掌领，使路级监察官谁也不可能专权。府、州、军、监级的监察官通判，虽有行政、监察、司法等多种职能，但又无一项职权不被州郡长官和监司分割。这样做的目的，就是为了最终化零为整，使地方政务完全受中央控制。

　　宋代统治者十分重视路级监司的选任问题，有关监司的选任方式、资格资序等均形成了规范化的制度，对监司官的考课等级、时间、方法等也有详细的规定。

　　宋太宗认为，监司之官，是一路州县官的楷模，“所以不轻于用人也”《类编皇朝大事记讲义》卷四《太宗皇帝·转运使》。。为了使监司得其人，咸平元年（998年）六月，宋真宗制定了“监司举主赏罚法”，并对参知政事李至说：“凡举官，宜先择举主，以类取人。”

　　《类编皇朝大事记讲义》卷七《真宗皇帝·监司》。庆历三年（1043年）十月，宋仁宗根据范仲淹、富弼等人的建议，“严监司选”

　　《类编皇朝大事记讲义》卷九《仁宗皇帝·馆阁》。。南宋统治者仍比较重视监司的选任。淳熙十二年（1185年）二月，宋孝宗也对宰执们说：“天下全赖好监司，若得一好监司，则守令皆好”，地方吏治应以“先择监司为要”《皇宋中兴两朝圣政》卷六十二，淳熙十二年二月丁卯。。

　　监司的选任方式主要有皇帝亲擢、臣僚荐举和宰执堂除等。北宋时的监司人选要求历职通判或知州。绍圣元年（1094年）十一月，宋哲宗颁布新的监司资序法，其中规定：“初除转运判官、提举官须实历知县以上亲民人，提点刑狱以上须实历知州或通判人。”《宋会要辑稿》职官四五之二。到南宋时期，逐渐演变为“作县有声者”。绍兴元年（1131年）正月，宋高宗下诏：“不历县令人勿除监司。”《皇宋中兴两朝圣政》卷九，绍兴元年正月壬子。嘉定十四年（1221年）六月，宋宁宗再次强调监司人选必须严守资序：“并照内台体例，必曾作县有声者，然后除授。”《宋会要辑稿》职官四五之四四。宋理宗朝以后，监司人选资序仍强调必须“作县有声者”才能充任。

　　这种强调监司必须历职亲民官的做法，是为了让监司“庶于州县事体，身曾亲历，不至于持未试之术，行偏见之私”《宋会要辑稿》职官四五之三五。。不仅有利于提高宋代监司官的整体素质，而且也有利于当时政治的发展。

　　为了保证监司官的政治素质，宋代对监司人选的政治品质也作了规定。监司人选首先必须廉洁奉公，品行端正，没有赃污记录。其次必须聪明干练，这里的“聪明”是指“知官吏贤不肖，公正则黜陟无私”《诸臣奏议》卷六十七《监司·上哲宗乞罢提举官》。。此外，还要求有“学行有闻”，精力充沛，规定“年及七十者不除授监司、郡守”。《宋会要辑稿》职官四五之三七。

　　监司以下，朝廷对府、州、军、监级通判不仅确立了完整详细的选任方式，而且还制定了相应的资序法和回避制度。