第79章 宋朝官员选任管理制度下的防腐机制(3)

　　第二道是给事中（元丰改制前为知通进银台司或知门下封驳事）。宋制，官员的除授制敕经中书舍人（元丰改制前的知制诰）撰写后，须由给事中审察。如果制敕有不当之处，给事中可“依故事封驳”《宋会要辑稿》职官二之三九。。如高宗绍兴末年，朝廷任命杨存中为江、淮、荆、襄路宣抚使，给事中金安节、中书舍人刘珙多次缴奏，乃改命杨存中措置两淮《宋史》卷三十二《高宗纪九》。。宋光宗命张荐为知阖门事、枢密副承旨，给事中留正“封还词头”（《宋史》卷三百九十一《留正传》）。

　　此外，宋朝的封驳官还参与讨论考课法，对朝廷制定人事管理制度提出意见。如淳熙五年（1177年），宋孝宗“诏侍从、台谏、两省官集议考课法”（《宋史》卷三十五《孝宗纪二》）等等。

　　四、宋朝的冗官问题及其对吏治的影响

　　宋朝实行对外戚、宗室封以高官、不许干政的政策，又对权贵厚加笼络，给予其子弟、门客荫补入官的特权，使得恩荫补官的人数大为泛滥。

　　恩荫入仕者仅凭家世门第或父兄功业获得官衔，除少数人有一定的文化外，多数是养尊处优、不学无术之辈。那些骤得富贵的外戚，或宰执官所补之门客、仆从等，“不限才愚，尽居禄位”，“或自田亩而来，或从市井而起，官常之位已著，而仆隶之态犹存”《长编》卷一百三十二，庆历元年五月壬戌。，素质是相当低下的。宋太祖就指出：“贵家子弟惟知饮酒弹琵琶耳，安知民间疾苦！”《涑水记闻》卷一《以资荫出身者不得先亲民》。因此，宋代重用进士及第出身人，而不重用恩荫任子为官者。

　　虽然宋代最高统治者不重用无出身的荫补人，但荫补入仕的官员在数量上大大超过科举入仕者，这给宋政府造成了始终难以解决的冗官冗费问题。宋真宗广开荫补之门，使任子人数常常多于科举取士人数，员多阙少的问题就产生了。从仁宗朝开始，历朝士大夫，谈及冗官，无不批评恩荫太滥。冗官问题逐渐突出，有关这一问题的议论随之增多。如欧阳修即曾说:“自古滥官未有如此之多”《欧阳修全集》卷一百八《论使臣差遣札子》。，“方今天下凋残，公私困急，全由官吏冗滥者多”《欧阳修全集》卷一百六《再论按察官吏状》。。范仲淹“庆历新政”的第二条措施“抑侥幸”，就是针对恩荫太滥而制定的。尽管宋政府曾不断修改荫补条例，但荫补入仕人数上升的趋势始终未得到遏制。孝宗淳熙年间，宁宗庆元年间，虽然制定了臣僚郊祀荫补、致仕遗表荫补的限额，但嘉定六年（1213年）吏部四选三万八千八百七十名官员中，恩荫入仕者有二万二千一百一十六员，仍占总数的百分之五十七。参见《朝野杂记》乙集卷十四《嘉定四选总数》。理宗宝祐元年（1253年），状元姚勉说：“方今冗官之弊，全在任子之多。三岁取士，仅数百人，而任子每岁一铨，以百余计，积至三岁，亦数百人矣。从观州县之仕，为进士者不十之三，为任子者，常十之七。”［宋］姚勉《雪坡集》卷七《癸丑廷对》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

　　恩荫之滥是造成宋代冗官的主要原因，荫补人的大量增加既在仕途上阻碍科举入仕人正常施展才干，又在经济上大大加重了政府的负担。又由于荫补人大多素质低下，虽然不担任亲民要职、宰执侍从，却充斥于监当官和地方统兵官之中，致使所领职事败坏。

　　除荫补以外，宋人入仕的途径还有多种，如吏人出职、军功补官、杂流、摄官等等，其在官僚队伍中的品级层次虽然不高，但所占比例却十分可观。哲宗元祐年间，上官均说：“以特奏得官与夫补荫、流外之人，学术才行皆不足以方进士，而入仕之数常多于及第之人。并趋吏部”《长编》卷三百八十六，元祐元年八月。，使吏部员多阙少，官员无处可差。北宋末年，冗官问题空前严重，有闲居十来年未得补阙者。官员总数也由元祐年间的二万八千余员增加到政和二年（1112年）的四万三千余员（［宋］陈均《九朝编年备要》卷二十八，政和二年九月，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本），宣和元年（1119年）又增加为四万八千多人（《容斋续笔》卷四《宣和冗官》，台北新兴书局“笔记小说大观”本）。南宋孝宗时，“吏部四选开具以三年为率，文班进士约三四百人，任子文武亦如之，而恩倖流外盖过二千之数”（《容斋三笔》卷六《减损入官人》）。流外出身人几乎三倍于科举和恩荫入仕的总数。

　　所有这些无出身或杂出身的官员，使得宋朝冗官靡费的问题积重难返，员多阙少的矛盾愈演愈烈。同时也使得官僚队伍鱼龙混杂，严重影响了吏治的清明。

　　第三节官员考核制度

　　在中国古代，对官员的考核又称为考课，指国家根据有关法规，对官员的德行、才干、劳绩等定期进行考评，作为奖惩、升降、任免的依据，是官员管理制度的重要组成部分。这项制度具有考查、评估、督促、激励等功能，要求官员奉公守法，恪勤职守，珍惜荣誉，少犯错误。

　　一、考核内容

　　唐朝有关官员考核的法规空前严密，形成了以“四善二十七最”为标准的考核文武百官的制度。“四善”用于考核官员的德行，包括：德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。“二十七最”则按职位性质进行划分，用于考校官员的治事才能和绩效。中唐以后，考课的地位下降，年资在官员的升迁过程中所起的作用越来越大。

　　北宋初年，考课法多沿用唐、五代的令式，但考核对象以州县亲民官为主，以“循名责实”为原则，考核任用各级官吏。考核内容以恢复发展生产、稳固统治为中心。如建隆三年（962年）十一月，重申唐朝考课令中户口增损的课绩标准。对州县官“抚育有方，户口增益者”，按增加比例进行奖励；而“抚养乖方，户口减损者”，则按减损比例予以处罚。《宋会要辑稿》职官五九之一。真宗朝主要是严格宋初以来的考校内容。

　　北宋中期（仁宗至哲宗朝）是宋朝历史发展的重要阶段。适应整顿吏治的需要，作为官员管理制度重要内容之一的考课法趋于完善，基本上形成了宋朝考核制度的框架。这一时期确立的考核内容和标准，多被沿用至南宋。

　　熙宁变法期间，朝廷十分重视通过考课惩劝官吏。治平四年（1067年）十一月，刚刚即位的宋神宗即诏令州军“各具所辖县令治状优劣”，以备奖罚，同时责令考课院议定县令考课条法。《宋会要辑稿》职官五九之八。熙宁二年（1069年）五月，考课院制订了“考校知县县令课法”。新法以“四善三最”作为考核县级主官的标准，其中“四善”沿用唐朝旧制，“三最”则改变了此前考课标准中较为抽象的内容，制定了比较具体明确的内容：

　　“治事之最”：“在任断狱平允，民无冤滥。赋税及时了办，不烦追扰。及差役均平，并无论诉之人；及虽有论诉之人，而无不当之理。”

　　“抚养之最”：“在任能屏除盗贼，里民安居，劝课力田，使野无旷土。又能赈恤困穷，不致流移；虽有流移之人，而多方招诱，都令复业。一任之中，主客户比旧籍稍有增衍。”

　　“劝课之最”：“在任架阁簿书，务令整齐，经提刑、转运点检，别无散失。及兴修水利，疏通积水，以利民田。能劝诱人户，种植桑枣。”

　　以上见《宋会要辑稿》职官五九之九。

　　元丰改制后，中央部分机构的官员考课也趋于正规化。元丰三年（1080年）规定：御史台六察按官，“以所纠劾官司稽违失职事多寡为殿最，中书置簿，以时书之，任满取旨升黜”《宋史》卷一百六十《选举志六》。。六年正月，又在都司置御史房，负责管理“弹纠御史察案失职并六察殿最簿”《宋会要辑稿》职官五九之一○。。当时，六部二十四司皆发印纸，记录每年功过，“吏部颁给印历，六部尚书、侍郎，左右仆射、左右丞批；都司郎官，左右丞批；二十四司郎中、员外，本曹尚书、侍郎批，以书逐考功过焉”［宋］庞元英《文昌杂录》卷四，商务印书馆“丛书集成初编”本。。

　　哲宗即位之初，新法被废罢殆尽，但熙宁、元丰时确立的考课法被沿用下来。元祐四年（1089年）八月，朝廷将熙宁县令考课内容略加修改，制定了新的三最考课标准：“以狱讼无冤，催科不忧，税赋无陷失，宣敕条贯、案账簿书齐整，差役均平，为治事之最；农桑垦殖，野无旷土，水利兴修，民赖其用，为劝课之最；屏除奸盗，人获安处，赈恤贫困，不致流移，虽有流移而能招诱复业，为抚养之最。”《宋会要辑稿》职官五九之一一。此外，还继承了神宗时期以七事考核监司官员的制度。

　　六部之中，吏、户、刑三部分管人事、财政、司法，事务繁剧。哲宗元祐中，又专门制订了吏、户、刑三部郎官考课法。徽宗崇宁年间，又把考课法推广到省、寺、监、六曹等中央各个部门。其中尚书左、右司，分管吏、户、礼与兵、刑、工六曹郎官的治状，分上中下三等，上下等之外又有优劣二等，每年春向尚书省申报上一年的考第。《宋史》卷一百六十《选举志六》。

　　至此，宋朝已建立了“凡职皆有课，凡课皆责实”《文献通考》卷三十九《选举十二》。的考课系统，各级各类官员的考核内容及标准都趋于规范化。

　　两宋之交，经过战火破坏，土地荒芜，人民流离失所，财政负担加重，考课制度中再次突出了户口增减、赋税多寡的内容。原来用于考课县令的“四善三最”被改为“四善四最”，并适用于考校知州。南宋沿用了考课守令的四善四最法，据《庆元条法事类》卷五《考课·考课格》记载，“四最”分别为：“生齿之最”，民籍增益，进丁入老，批注收落，不失真实；“治事之最”，狱讼无冤，催科不扰；“劝课之最”，农桑垦殖，水利兴修；“养葬之最”，屏除奸盗，人获安居，赈恤困穷，不致流移，虽有流移，而能招诱复业，城野遗骸，无不掩葬。

　　在战火破坏严重的部分地区还行考课专法。如乾道八年（1172年）十二月，以恤民、审官、劝课、丰储、兴利除害、户口六事，考课缘边地区的州县长官。《宋会要辑稿》职官五九之二八。

　　南宋时期，有关监司考课的内容也大为增加，由“七事”增为“十五事”，内容涉及赋税、户口、农桑水利、招抚流亡、刑狱、治安、监察、荐举、巡历、簿书以及政务规范等等方面（《庆元条法事类》卷五《职制门二·考课》）。

　　由上述可知，宋朝对官吏的考核虽然面面俱到，但重点一直是有关财政经济的内容。地方官任内的赋税增减情况，始终是考核其经济政绩的重要内容。特别是南宋时期，由于战争频繁，政府为劝诱人户归业耕垦，以便增加赋税收入，专门制订了地方守令岁考增亏格法，要求“县令每岁终具措置招诱、垦辟田亩、增添税赋及有无却抛荒田土实数，交割付后官，从后官保明申州，州限半月复实申转运司，转运司一月保明申尚书省户部”《宋会要辑稿》食货六一之八二。，作为奖惩依据。

　　随着社会经济的发展,宋朝茶、盐、酒税等场务课利在财政收入中的比重日益增大。因此，比较场务课利增亏也逐渐成为考核地方官和监临物务官的主要内容。如大中祥符六年（1013年），朝廷下诏：“茶盐酒税及诸物场务，自今总一岁之课合为一，以祖额较之，有亏损，则计分数。其知州军、通判，减监临官一等区断，大臣及武臣知州军者，止罚通判以下。”《长编》卷八十一，大中祥符六年七月辛亥。康定元年（1040年），又制订了对转运使副场务课利增亏的赏罚措施：“应诸道转运使、副，今后得替到京，别差近上臣僚与审官院共同磨勘，将一任内本道诸处场务所收课利与祖额递年都大比较，除岁有凶荒别敕权阁不比外，其余悉取大数为十分，每亏五厘以下罚两月俸，一分以下罚三月俸，一分以上降差遣；若增及一分以上，亦别与升陟。”《长编》卷一百二十七，康定元年五月。

　　二、考核方法

　　宋朝对官员的考核以日常考核为主，由各级官员所属的长官在其印纸、历子上记录功过，初定等级，然后由吏部等铨选官司审核，或由宰相机构裁定。官员印纸、历子要求填写的内容，既包括官员任期内的日程安排、承办公务情况、所受奖罚情况，也包括官员在任期间曾保荐的其他官员和奏荫的人数等等。史称宋代“考课虽密，而莫重于官给历纸，验考批书”《宋史》卷一百五十五《选举志一》。。日常考核主要由审官院（元丰改制后由吏部）或宰相机构依据地方长官所填写的印历进行。凡州县官在任期间户口、赋税增羡者，须与三司（元丰以后改为户部）核实所增户口、税钱的实数；有雪理冤狱、救治人命者，则须由刑部开具证明。

　　宋朝考课官吏基本上按地方和中央两级进行。其中，幕职州县官由州长官逐年批书印纸，判定等第，书写考词，任满时由监司类聚审定，报吏部流内铨（后改为侍郎左选），作为升黜的依据；京朝官担任外官的考课，一般由监司负责。最初由中央派大臣考核，后归审官院，元丰改制后由吏部考功司执行，最后由宰执决定其升降黜陟；诸路监司和大府州的长官，由所在州批书印纸，宰相机构直接考校，取旨赏罚。武臣当中，由三班院差注的低级武官，即由三班院（后改为侍郎右选）颁发印纸，由所在州军批书，三班院考校殿最；钤辖、统制等中高级将领则由枢密院批书印纸，考校等第。

　　有关考课的等第继承了唐制，但更为简化。考绩结果一般分为三等，偶尔增加优、劣二等。如太宗即位之初，诏令诸道转运使分三等考察所部知州、通判等厘务京朝官。真宗景德元年（1004年），也诏令以上、中、下三等考核州县官。神宗朝以后，从监司到知县、县令的课绩，一般在三等之外再设优、劣二等，在人数上从严控制。凡入优等者，须由御史台审察，中书取旨奖励。

　　为了避免上级官吏在对下级官吏的考核中徇私舞弊，宋朝还制订了若干特殊的监察和仲裁制度。例如：

　　御史复核制度。皇帝经常派御史重新审查监司所定守令考课等第，特别是课绩在优、上等者。其目的在于提高官吏政绩考核的准确度，对负责直接考核的上级官吏实行监督。

　　亲信巡访制度。由皇帝临时派遣亲信充任采访使、按察使、察访使等，分行诸路，廉察官吏善恶能否。其对课绩的审核，主要是点勘考课文状，查照本路、本州的登录资料，进行核查。如印纸、历子所书不实，则要追究主管官员的责任。

　　互监制度。上级官员常因时间、精力等各种原因而难以深入基层，获得第一手资料。因此，朝廷要求官员之间相互监督，谓之“互申”。

　　这些举措既反映了宋朝人事权的高度集中，也有利于防止徇私舞弊，增强人事制度的公正性。

　　宋朝对官吏的考核在继承唐朝制度的基础上有了较大发展，在历史上有其进步意义。具体表现在以下方面：

　　一是建立了相互制衡的官吏考核机构。

　　官吏的考核工作涉及人事、财计和监察、司法等多个部门。宋朝在将人事权收归中央的同时，又将考核官吏的权力分散到多个机构，造成各机构和各层面之间错综复杂的制衡关系，有效地避免了权力过分集中于特定部门或特定集团，不仅加强了君主对于人事权力的控制，而且也有利于防止任人唯亲和官官相护。

　　二是确定了全面的考核指标。