第82章 宋朝养廉防贪和高薪养廉的理论与实践(1)

　　宋朝官员俸禄之优厚，在中国古代历史上可谓空前绝后。后人常常将这一制度特点与宋朝重文抑武、优遇士大夫的政策联系起来，视为宋朝统治者的一项德政，并给予高度的评价。如清朝史学家赵翼所说的：“其待士大夫可谓厚矣。惟其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行，观于真、仁、英诸朝，名臣辈出，吏治循良，及有事之秋，犹多慷慨报国，绍兴之支撑半壁，德祐之毕命疆场，历代以来，捐躯徇国者，惟宋末独多，虽无救于败亡，要不可谓非养士之报也。”《廿二史札记》卷二十五《宋制禄之厚》。

　　如果从反腐倡廉、澄清吏治的角度考虑，更能体会宋朝统治者推行厚禄制度的深刻用心。宋太祖曾说：“吏不廉则政治削，禄不充则饥寒迫，所以渔夺小利，蠹耗下民，由兹而作矣。”《宋大诏令集》卷一百七十八《幕职官置俸户诏》。从赵宋王朝的缔造者开始，就有意识地从吏治和廉政的角度来设计和安排宋朝官吏的俸禄制度。他的后继者们踵事增华，逐步完善。其总体思路，则是王安石所说的“饶之以财，约之以礼，裁之以法”（《临川先生文集》卷三十九《上仁宗皇帝言事书》）。即由朝廷统筹安排官吏们的待遇问题，为其提供较为优厚的生活保障。然后再以儒家道德伦理陶冶其精神、变化其气质，并以严刑峻法严惩其贪腐行为。所谓“顽而不化者有训，教而不遵者有法”。

　　从宋朝俸禄制度的理论和实践来看，宋朝可以说是中国历史上第一个全方位考虑养廉防贪、高薪养廉的朝代。其理论探索和实践中的经验教训、利弊得失，很值得我们今人思考和总结。

　　第一节宋朝官员的待遇问题

　　优遇士大夫是宋朝的基本国策。自北宋初年起，官员俸禄即呈不断上升之势。宋太祖曾言：“吏员猥多，难以求其治；俸禄鲜薄，未可责以廉。与其冗员而重费，不若省官而益俸。”《长编》卷十一，开宝三年七月壬子。他首先从提高地方官的收入着手，将增俸养廉与精简机构结合起来，开始进行俸禄制度的改革。

　　一、宋朝的俸禄制度

　　宋朝建立时，俸禄标准仍仿后唐之制，仅为唐朝贞元年间的一半，而且以“一分实钱，二分折支”的方式支付，折支的实物货不抵直，使官员俸禄又从而减少。乾德四年（966年），太祖下诏，令四川官员月俸全给实钱，同时将主簿、县尉、司户、司法等基层官员的月俸由六千增为七千。开宝三年（970年），令四川州县官于常俸之外增给铁钱五千。同年七月，又“诏蜀州县官以户口差第省员加禄，寻诏诸路亦如之”。《宋史》卷一百七十一《职官志十一》，卷二《太祖纪二》。在其他新收复的地区也实行了以现钱支付地方官俸禄的制度，以示优遇。此外，太祖时期也实行过为州县官配置“俸户”的做法。太宗即位后，废除了俸户之制，重点提高了幕职州县官的待遇，同时对部分在京官员的俸禄也作了调整。

　　总的来说，太祖、太宗两朝对俸禄制度的调整幅度不大，主要是提高了幕职州县官的俸禄，责其廉隅，劝其勤政。如南宋杜范所言：“祖宗待士大夫甚厚，而绳赃吏甚严。”《清献集》卷十三《相位条具十二事》。增俸养廉的政策，已初露端倪。

　　真、仁两朝，随着政权的逐步巩固和国家经济实力的不断增强，政府有条件为更多的官员改善待遇，增俸的范围开始扩大，幅度也大为提高。

　　真宗大中祥符五年（1012年）十一月，朝廷颁布《定百官俸诏》，为京朝官、武臣增加月俸额，自二十贯至一贯不等，形成了文武官月俸自三师三公一百二十贯至侍禁四贯，共二十二等的新俸制。《宋大诏令集》卷一百七十八《定百官俸诏》。宋仁宗嘉祐二年（1057年），又把宋初以来增俸改制的条令固定下来，由三司使张方平等人编成《嘉祐禄令》，确立了自节度使月俸四百贯、宰相月俸三百贯，至郢、唐、复州内品零点三贯，共四十一等的新禄制。《宋会要辑稿》职官五七之一至四。《嘉祐禄令》的颁行，完成了由唐以前按官品定俸向按本官定俸的转变，确立了以现钱为核心，辅以禄粟等实物及职田的新型支付方式。此后直到元丰改制，基本沿用这项法令。

　　元丰官制改革后，原由本官决定的基本俸料改为以新的寄禄官决定等差，原先由差遣决定的各种添给与官复其职的职事官接轨。元丰四年（1081年）十月，为了协调寄禄官与职事官品秩不等的矛盾，朝廷诏令在除授差遣时参照寄禄官阶实行行、守、试的灵活制度，以扩大职事官的挑选范围。同年十一月，又“定职事官职钱”，为在京供职的职事官增创职钱。

　　徽宗时期，官员的各种补贴大为增加，俸禄总额成倍增长。元丰改制时，在京职事官的各种添支供给已合并为职事官职钱。但蔡京秉政后，在寄禄官俸钱、职事官职钱之外，又增加供给、食料等钱。实际上，是宰执大臣凭借手中权力为自己谋取私利的恶政。此后上行下效，高级官员和馆阁清选的俸禄水平都有了大幅度的提高。

　　两宋之际，战争频仍，财力困窘，宋朝不得不减少官员俸禄。绍兴六年（1136年）九月，宰相张浚等参照北宋诸禄令及以后续降诏旨编修成《重修禄秩新书》。八年十月，右相秦桧等又“续上重修禄秩一卷，禄令二卷，禄格十五卷；在京禄秩一卷，禄令一卷，禄格十二卷”和申明看详八百一十卷。诏令以《绍兴重修禄秩敕令格》为名，自九年正月一日起施行。分见《玉海》卷一百三十五《绍兴重修禄秩新书》；《宋会要辑稿》职官五七之七二。至此，南宋的俸禄制度正式确立。绍兴禄令仍以寄禄官决定官员本俸，本俸、职钱之外，“内外官有添支料钱，职事官有职食、厨食钱，职纂修者有折食钱，在京厘务官有添支钱、添支米，选人、使臣职田不及者有茶汤钱。其余禄粟、傔人，悉还畴昔”《文献通考》卷六十五《职官志十九》。。绍兴禄令的本俸标准与元丰年间相似，各类差遣添支则有增加。此后，绍兴禄令基本被沿用到南宋末年。

　　宋朝官员的俸禄种类繁多，主要是本俸和添给两类。

　　本俸，又称请受、请给，是品官所得的基本俸禄。包括由寄禄官（元丰改制前的本官）决定的料钱、衣赐、禄粟三部分。料钱多用折支法支付，并不全给现钱；衣赐分春、冬服，主要支给绫、绢、绵、罗等纺织品；禄粟主要由米、麦组成，以石为单位支给，米与麦的比例多对半支给。

　　在官多阙少的情况下，无差遣的众多官员也可依据本俸获得衣食来源，从而使官员们“不复以身家为虑，各自勉其治行”。特别是那些宗室、外戚等，朝廷虽不给他们重要差遣，但他们可以凭借高官不劳而获，坐享优厚待遇。

　　添给，是本俸以外给予担负差遣实职的内外各级官员的报酬补贴，是宋朝官员俸禄的重要组成部分。种类包括添支钱，俸户，元随傔人（谓跟班、仆人）衣粮，傔人餐钱，茶、酒、厨料，职钱，职田，食料钱，折食钱，茶汤钱，厨食钱，驿券，公使钱，以及薪、蒿、盐、炭、纸钱等等。其中最重要的，是添支钱、职钱、公使钱和职田。

　　添支钱是俸料之外增给的津贴。由于宋朝实行官与差遣分离的制度，使得俸禄中的添支部分日益发展。元丰改制后，本官多恢复原有的职事，京朝官部分的官与差遣分离的状况基本不复存在，但添支作为优遇外任官的制度仍被沿用。在京的职事官则创立了职钱，作为职务补贴。此外，在官、职、差遣系统中属于贴职的部分依旧领取添支钱。徽宗大观年间，带职官员的添支钱改为贴职钱。为了缩小文臣学士与武臣正任官之间的待遇差距，贴职钱的支付额度大为提高。但随着北宋末年政府财政困难的加剧，贴职钱被取消，回复元丰添支旧额。南宋时期亦复如此。

　　职钱是元丰改制后，在本俸之外为在京职事官设立的职务补贴，是在京职事官收入的重要组成部分。元丰四年（1081年）十月，除授职事官分行、守、试三等，此后职钱也依寄禄官品的高下分行、守、试三等。支付对象包括三公三少、六部、寺监官属及御史台三院官属和枢密院及东宫官属等。

　　公用钱，又称公使钱、供给，是宋朝资助官员公务活动的经费，可用于犒赏驻军、宴请往来官吏、修治公廨等。公使钱分为朝廷正赐和官府自筹两类。因为官员可以对这笔费用自行支配，其性质也就与俸禄无异了。

　　职田，又称“公田”，是政府按级别分配给官员作为俸禄的土地。职田不属官吏私人所有，只以其收入或部分收入充作俸禄。真宗咸平二年（999年），承唐制复置职田，以官庄及远年逃田充。但只授予外任官，在京官员不再享有。职田制度是宋朝厚禄养廉的重要手段之一，目的是增加地方官的收入，鼓励官员到地方任职，减轻其对百姓的苛剥，对于稳定地方官僚队伍极为重要。厚禄的目的达到了，但养廉的效果不甚理想，贪官污吏往往非法多占职田。而且职田的经营手段残暴，官员以重租、折变侵渔佃户，甚至有无田而令民纳租者。“职田，所以养廉也，而士大夫取之，适以启其不廉。”《宋会要辑稿》职官五八之二九。

　　为了保证官员按时、定量获得其俸禄，宋政府非常重视俸禄的发放方式和过程。除官员自己有支配权的职田、公使钱外，其他如本俸、添支增给等，均由官府统一发放请受文历，到指定仓库支取。北宋前期，官员俸禄的发放由三司、诸司诸军粮料院和三司专勾司共同管理。元丰改制后，官俸的发放事宜改由户部度支司、金部司的赏赐案、钱帛案、请给案与太府寺粮料院、专勾司等部门共同掌管。外地官员的俸禄则由中央统一制定标准，就地支付。其审查和发放的过程，均十分严格。

　　二、宋朝官员的待遇及其与吏治的关系

　　宋朝历代君主都奉行重文抑武、优遇士大夫的基本国策。伴随着社会经济的发展，宋朝官员的俸禄水平总体说来有了大幅度的提高。后人每每盛称宋朝官员待遇之高，甚至在历朝历代中都是极为罕见的。

　　从宋太祖确定添支制度，太宗多次下诏增给现钱俸禄，真宗咸平年间确定职田制度，大中祥符下增俸之诏，北宋前期完成了对地方官的增俸历程。增加后的额度由仁宗时期的《嘉祐禄令》固定下来。元丰改制后，又增创在京职事官职钱，官员俸禄较之嘉祐中更为优厚。北宋末年，蔡京等肆意增加官员（特别是高级官员）俸禄，所增名目多被南宋袭用。至宁宗朝，就连主簿、县尉等低级官员的俸禄，也已经超过北宋前期幕职州县官的七到八倍。《容斋随笔·四笔》卷七《小官受俸》。扣除物价上涨的因素，两宋时期的官员俸禄一直呈增长趋势。

　　在宋朝，平民士人通过科举入仕改变自身命运和经济处境者比比皆是。以范仲淹为例：他两岁而孤，后随母亲在朱家生活。朱家虽有俸入及其他产业，但其家产并未分给范仲淹。少年及青年的范仲淹生活并不富裕，读书十分清苦。入仕后，范仲淹的境况有了根本改观。他不仅养活了自己为数不少的一家人，而且还接济了不少青年学子和亲朋友人，同时还捐资建立了规模不小的范氏义庄。范仲淹虽曾做过参知政事，但时间不长，大部分时间是在地方任职，且以清廉自守，并未从事其他经营活动。但他有如此“经济实力”，其收入来源主要就是他做官的俸禄。如南宋诗人刘克庄所云：“今夫骤贵者必暴富，本乏寸椽，俄美轮奂；旧无块土，倏旦阡陌者，皆是也。”《后村先生大全集》卷一百四十九《林龙溪墓志铭》。

　　南宋时期，王栐曾说：“国朝待士大夫甚厚，皆前代所无。”《燕翼诒谋录》卷五。谢维新也说：“中兴百年，虽非复升平之旧入，然国朝之待臣甚厚，养吏甚优，此士大夫一命以上，皆乐于为用，盖有以养其身而固其心。”［宋］谢维新编《古今合璧事类备要后集》卷六《俸禄》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。可见，宋朝的厚俸政策对于改善吏治、砥砺士风发挥过积极作用，是无疑义的，是符合事实的。

　　但对于宋朝的官僚队伍整体来讲，朝廷的优厚俸禄并非恩泽普降，一体均沾。事实上，宋朝各级官员的收入水平，差距是非常大的。以本俸为例：料钱高者每月可达四百贯，低者只有零点三贯；禄粟高者每月二百石，低者仅一石。其高低悬殊可达数百倍。特别是真宗以后，随着官僚队伍的迅速扩大，员多阙少的现象愈益突出，中下级官员守选待阙的周期越来越长，进一步造成其实际收入的下降。

　　这种差距不仅存在于不同的官阶之间，也广泛存在于内官与外官之间、宗室与庶官之间。

　　除宰执、使相、侍从等高级官员外，宋朝的一般官员在寄禄官阶相当的情况下，担任在京职事官与外任差遣之间的收入是有差异的。以选人（北宋前期的幕职州县官）为例，在外任职者多支现钱，而在京任职者则折支实物。元丰新增职钱以后，在京的普通职事官，本俸之外，每月的职钱自十八贯至六十贯不等；若担任诸学士、诸寺监主簿，另有添支钱七贯至三十贯不等，其他收入很少。而在地方任职的官员，本俸之外，不仅有可观的职田收入和添支钱，还有可以自行支配的公用钱，较之在京职事官远为优越。据南宋绍兴年间的臣僚讲，一个在京馆职所得的俸禄，仅仅是州钤辖、通判的三分之一或四分之一，只相当于地方最基层的监当、县尉等官员的收入。因此，常常有在京做官的人以清贫为理由，请求改差外任官。

　　尽管如此，宋朝优待外任地方官的政策还是有积极意义的，不仅可以鼓励更多的官员去充实地方政权，减轻官场上重内轻外的习气给官员任用带来的压力。而且可以减轻地方官员对百姓的滋扰和盘剥，减轻人民负担，缓和阶级矛盾。

　　同样，宋朝对宗室、外戚所采取的优俸政策，在当时的政治生活中也发挥过正面作用。

　　以宗室为例，宋朝对待宗室的基本原则是赋以重禄，不授职权。赋以重禄是通过授以高官实现的。大中祥符年间，皇侄以下的宗室要求出任地方长官，真宗不许，但同时给他们增加月俸。增加的额度由三十千直至七十千《长编》卷七十五，大中祥符四年五月乙酉。，比同时期文臣初入仕的初等幕职官多出十倍。

　　宗室子弟补官早，升转快。有的方在襁褓，已授阶官。仁宗景祐二年（1035年）规定：宗室“近属，自初除小将军，七迁为节度使，遂为定制”［宋］高承《事物纪原》卷五《环卫中贵部·南班》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。。节度使是宋朝武阶的最高阶，待遇优厚，宗室子弟轻易即可转至，其俸禄是极高的。此外，宗室的公用钱也很多。如亲王，每年给公使钱五万贯。

　　宗室俸禄既优，人员又不断增加，这项开支遂成为宋朝政府的一项巨大负担，仅次于养兵之费。王安石变法后，情况稍有好转，但宗室近属的待遇依然丰厚。

　　宋朝给予宗室优厚的待遇，同时防止他们掌权干政。这种政策与宋太祖“杯酒释兵权”的意思是一样的。终宋之世，基本没有发生宗室擅权乱政、危害朝局的事件，宗室成员中的优秀分子还能淬砺奋发，与普通士人一样应举入仕，成为各领域特别是文化领域的精英。这与朝廷对他们待之以礼、厚之以俸的政策是密切相关的。