第48章 政治管理(4)

　　其次，政治管理主体要依照法定职权来进行管理。每一政治管理主体都有其法定的管理职权，彼此间形成有机联系、分工协作的关系，应依法各司其职，各行其权，不能超越法定职权。

　　再次，政治管理要依照法定程序来进行，不能违背法定程序。如果离开法定程序任意行为，就可能会犯错误，难以保证政治管理的正确、有效。

　　最后，要将权力和义务、责任统一起来。对政治管理主体违反法律的管理行为，要依法予以纠正，对造成严重社会危害的，应依法查处并追究其法律责任。

　　2.高效原则

　　管理的效率有两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。高效原则是现代政治管理的必然要求，所谓高效原则就是说政治管理主体办事效率要快，管理的效果要好，各种问题处理得要适当。实行高效原则的基本要求有：

　　首先，要减少不必要的管理机构或免除不必要的管理权限。平行的、不必要的管理机构过多或管理权限太宽，是影响办事效率的重要原因之一，因为机构的重叠、臃肿容易降低办事效率。

　　其次，各种管理机构和组织者必须具备良好的思想素质和业务能力，有主动性、创造性和开拓精神、务实作风等等，尤其是各级各类政治管理人员都要不断加强业务能力的更新与训练。当今时代，知识更新非常快，只有不断接受新知识，加强业务训练，管理人员才能够独立地完成所负责的各项工作。

　　最后，管理机构和组织要有严格的工作制度和纪律保证。以此形成良好的工作作风。

　　3.统一原则

　　统一原则又可称为权威原则。其涵义就是指，要维护和服从中央政治管理主体的权威，在路线、方针、政策上同中央保持一致，服从中央的统一部署和调度，维护国家大局和整体利益。统一原则的根据在于：政治管理主体是由各个不同机构和组织形成的国家权力体系，各个管理机构和组织虽然性质不同、任务各异，但都是为了把国家和社会管理好，服从于这样一个大目标。这个原则具体要求做到统一目标、统一思想和统一行动。

　　一是统一目标。这里所说的目标，是指执政党和中央政府所确定的社会发展的大目标，各个管理主体根据自己的职权和任务所确立的具体目标，都必须服从和服务于这个大目标，统一到这个大目标当中来。

　　二是统一思想。思想是行动的指南，没有统一的思想，就没有统一的行动。

　　三是统一行动。各管理主体必须在中央政治管理主体的统一领导下，有效配合，形成分工协作的整体格局。

　　二、政治管理的方式

　　政治管理所要实现的目标和完成的任务是通过政治管理的行为方式来具体实现的。所谓政治管理的方式，就是在政治管理活动中为实现管理目标所采用的手段和办法。按照政治管理的基本含义，政治管理的具体行为方式主要包括政治领导、政治决策、政治组织、政治协调、政治沟通和政治监督。

　　1.政治领导

　　对于政治领导的涵义，西方学者有不同的理解：一种观点认为，政治领导是指如何获得权力、维持权力并运用权力对政治领导客体施加影响，持这种观点的人往往被称为“权力学派”。另一种观点认为，政治领导就是政治领导主体对政治领导客体施加或试图施加影响的过程，也是主体和客体相互影响、相互作用的过程，持这种观点的人往往被称为“领导学派”。我们认为：政治领导指的是政府、政党和其他政治团体及其领袖如何运用自己的权力和影响力来确定政治活动的基本方向、基本任务和主要内容。

　　政治领导的重要性在于：没有领导，就无法形成强有力的力量，政治活动就会处于无序状态，没有方向甚至发生冲突，社会的共同目标就不能实现。政治领导活动主要表现为发现群众的深层动机和需求，并说服追随者来为实现体现这些动机和需求的目标而奋斗，在政治管理日益科学化和技术化的今天，政治领导活动已经主要表现为对未来的不确定性的把握、控制和对变革的引导。在民主政体之下，民主的政治领导在很大程度上是一门民主的治国术，其主要任务是保证各种体制和价值观念能紧紧跟上历史愈来愈快的速度，使社会有可能控制科学技术所解放出来的力量。

　　相对于其他领域的领导活动而言，政治领导活动具有以下几个根本特征：第一是政治领导活动所主要关注的是事关全局的整体和长远利益；第二是政治领导在形式上主要表现为政治领袖和政治精英（国家元首、政府首脑及其他对历史发展有重大影响的政治家）的实际活动过程；第三是政治领导活动是以特定的政治权力作为后盾和保障的。可见，较之于其他领导活动而言，政治领导有着特殊的权威性和强制性。

　　政治领导是一个动态的过程，其主要程序有以下几个方面：首先是判断，就是对民众的需求和社会公共政治生活的局势或环境作出合乎实际的权威性判断，因为只有在此基础上，才能确立正确的目标、任务和原则；其次是决策，也就是根据判断，指出政治管理的原则和方向，选择政治管理的方案，制订政府或政党的路线、方针和政策；最后是组织动员，对政治管理主体作适当安排，并激励、吸引公众一道实现既定的目标；最后是指挥和控制，即影响或支配政治管理的客体执行既定的决策方案，对出现的偏差予以纠正。

　　2.政治决策

　　政治决策是指政治管理的主体对政治生活中重大问题的方向、目标、原则、方法和步骤的实际选择过程。对于政治决策，政治学家布鲁诺·利奥尼曾经试图将结果产生权力或“改变原有权力状态”的决策视为政治决策；保尔·迪辛认为，政治决策是关于“保存和改善决策机构的决策”；政策学家德诺尔则认为，政治决策是关于决策总体即关于决策系统的决策。上述论述首先为我们指明了政治决策是发生在政治系统中的决策，即政治决策一定是发生在公共权力机关中的权威性决策，是对公共价值所做的权威性分配，一般的社会及企业决策行为是排除在政治决策之外的。但是发生在公共权力系统中的决策也并不一定就是政治决策，诸如环保、价格、卫生和能源等发生在公共权力系统中的决策由于对政治系统的存在和变迁并不产生实质性的影响，因此也并不属于政治决策的范畴。只有那些影响到政治系统的存在和变迁的整体性方向、目标、原则、方法和步骤的选择行为才是政治决策。我们有必要将其和非政治决策区别开来。

　　政治决策作为一种政治活动，既不同于一般的决策活动。又不同于其他的政治活动。这两方面的区别相结合，就构成了政治决策的基本特征。第一是公共性，它是对公共政治生活问题所作的抉择，涉及国家和社会的整体利益，决策对象是关系到国家发展的重大问题，政治决策的结果会影响或改变整个政治系统的权力分配格局；第二是权威性，政治决策的主体是一定国家的政党或整个国家机构体系，是掌握和行使国家权力的政治组织及其成员，这为决策带来了权威性；第三是指导性，政治决策的内容主要涉及到国家活动的方向、目标、原则、方法和步骤，它是关于政治管理的蓝图设计，决定着政治管理的整个实施过程；第四是程序性，就是政治决策要按照既定制度所设置的决策框架有序进行，政策学家拉斯韦尔把决策的程序分为七个阶段，即信息、倡议、命令、试行、施行、终止和评估。西蒙所提出的决策程序则主要包括四个环节：信息活动、设计活动、选择活动和回顾活动。总体而言，一般的政治决策活动都要经历下面这几个基本的活动步骤：发现问题、确立目标、设计出实现目标的多样化方案、分析和选择出最佳方案、执行和实施方案、反馈和评估方案。

　　3.政治组织

　　政治组织即政治管理的主体为实现某种政治目标而动员追随者并通过机构设置、人员安排、权责分配和规范确立而建立起某种组织构架的过程。宏观意义上的政治组织也就是某种特定的政治制度的设计和建立过程；微观意义上的政治组织则指为实现某种特定的政治任务而开展的组织过程。它是其他政治管理活动程序化的保障。