第32章 城市轨道交通法律法规(2)

　　目前我国专门的城市地铁和轨道交通立法，在全国人大常委会层面的法律是缺失的，国务院层面的行政法规也是缺失的。原建设部2005年通过并发布的《城市轨道交通运营管理办法》虽然在我国城市轨道交通发展的过程中起到了很大的作用，但是现在已经在很多方面不适应需求，一是在规划、建设、维护、安全保护等方面缺少专门的法律法规保障；二是随着2008年大部制改革和2013年国务院机构改革和职能转变的推进，城市轨道交通运营管理划入交通运输主管部门，规章的执法主体难以适格。轨道交通运营企业作为一线运营服务管理方，本来能够第一时间发现影响运营安全的行为，但现行法律规章制度均未直接授权进行处置，导致事故发生时，运营方不能及时消除障碍和风险，法律的缺失已成为制约城市轨道交通发展的瓶颈。

　　在日常城市轨道交通管理方面，许多问题产生的根源都在于规章不健全、互相矛盾、缺乏协调或法规执行不力。尤其是近十多年来，我国的城市轨道交通在城市的发展中起着越来越重要的作用，许多大城市纷纷规划修建大、中运量的地铁或轻轨交通项目。即使作为国内城市轨道交通发展较早的上海、北京、广州等城市，在轨道交通管理方面，仍然存在一些不合理的人为干预现象，法制化程度不够。我国要着手制定国家法规和地方性法规，如轨道交通法等，在轨道交通的投资、建设、运营、管理等方面实现全面的法制化，全面提高法制化管理水平，以确保各方利益，降低风险，维护公平。

　　另外，虽然许多部门都制定了属于自己管理权限范围内的一系列规章条例，但各部门的规章条例在本部门以外缺乏权威性，各种规章条例往往相互不统一协调。《城市轨道交通运营管理办法》旨在加强城市轨道交通运营管理，保证城市轨道交通正常、安全运营，维护城市轨道交通运营秩序，保障乘客和城市轨道交通运营者的合法权益，但由于其仅是由原建设部出台的部门规章，在现实交通部门中的有效实施存在一定的制度性障碍。

　　二、目前我国城市轨道交通主要法律法规体系

　　轨道交通行业从属于交通运输行业，而城市轨道交通又纳入城市交通管理。由于我国城市轨道交通的全面发展是近几年的事，原来出台的交通运输和城市交通法律法规很少直接涉及轨道交通，因此目前我国还没有全国性的有关轨道交通的基本法。原建设部2005年第140号令发布的《城市轨道交通运营管理办法》，对我国城市轨道交通的运营及相关的管理活动做了规定。国务院于2006年1月发布了《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》，该应急预案适用于地铁（包括轻轨）发生特别重大事故灾难，以及地铁正常运营受到严重威胁等情况。我国目前直接有关轨道交通的政策、法律法规简介如下。

　　（一）关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知

　　为了加强对城市轨道交通的建设管理，促进其健康发展，2003年9月27日，国务院颁布了《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》。该通知明确了审批城市轨道交通的准入政策。对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，支持优先发展城市轨道交通。

　　（二）铁路主要技术政策

　　2013年1月9日，原铁道部发布《铁路主要技术政策》（第六部），自2013年2月1日起施行。该技术政策充分体现了“技术政策是带有基础性、源头性、导向性政策规定”的要求。该技术政策提出，铁路技术发展的总原则是：以安全为前提、市场为导向、效益为中心，系统提升运输安全、工程建设、经营管理等领域技术与装备水平，增强铁路科技持续创新能力，为我国铁路科学发展提供技术支撑和保障。该技术政策将安全摆在更加突出地位，提出坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，全面推进安全风险管理，强化安全风险管理基础，加强安全风险过程控制，做好安全风险应急处置，构建安全风险防控体系，全面提升铁路安全保障能力。

　　（三）关于优先发展城市公共交通的意见

　　2005年9月23日，国务院办公厅转发原建设部等部门《关于优先发展城市公共交通的意见》，（下文简称《意见》）。《意见》明确提出，要大力发展公共汽（电）车，有序发展城市轨道交通，适度发展大运量快速公共汽车系统，鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营，推行特许经营制度。《意见》

　　要求，各地区和有关部门确立公共交通在城市交通中的优先地位，明确指导思想和目标任务，采取有力措施，加快发展步伐。要通过科学规划和建设，提高线网密度和站点覆盖率，优化运营结构，形成干支协调、结构合理、高效快捷，并与城市规模、人口和经济发展相适应的公共交通系统。要进一步搞活公共交通行业，完善支持政策，提高运营质量和效率，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务。要充分发挥公共交通运量大、价格低廉的优势，引导群众选择公共交通作为主要出行方式。《意见》还提出，对城市公共交通提供财政支持，规范补贴制度，要兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价。

　　（四）城市轨道交通运营管理办法

　　2005年6月28日，原建设部发布了《城市轨道交通运营管理办法》，于2005年8月1日起施行。其目的是为了加强城市轨道交通运营管理，保证城市轨道交通正常、安全运营，维护城市轨道交通运营秩序，保障乘客和城市轨道交通运营者的合法权益。

　　《城市轨道交通运营管理办法》是一部在全国范围适用的部门规章。其明确了城市轨道交通运营中各方主体的法律责任，对规范轨道交通运营者的行为和有效保护乘客权益及人身安全意义重大。

　　（五）地方性法规规章

　　由于我国的城市轨道交通事业从全国范围看才刚刚起步，而且城市轨道交通集中在数量有限的大中城市，因此全国性的统一的专业性、针对性法律法规还没有制定。但是城市轨道交通的迅速发展和在城市交通系统中日益提高的地位，使得城市轨道交通相关法律法规的制定和完善越发重要。在宪法、相关基本法和有关部委政策的指导下，许多地方立法机关和政府部门制定了一系列地方性的轨道交通相关法律法规。

　　从各城市出台的轨道交通政策看，目前已有轨道交通线路运营的城市都先后出台了针对当地轨道交通建设、运营和管理的办法与规定，如比较典型的上海市有《上海市轨道交通管理条例》、《上海市轨道交通乘客守则》、《上海市轨道交通运营服务规范》等，广州市有《广州市城市轨道交通管理条例》，南京市有《南京市轨道交通管理办法》，这些条例、办法、规定等的出台与实施，有效地保障了城市轨道交通的正常建设与运营。

　　经初步统计，截至2013年初，各地方政府人民代表大会及其常务委员会、地方政府及行政主管部门专门针对城市轨道交通制定的部分地方性法规或规章如下（括弧中为实施日期）。

　　1.城市轨道交通建设与运营管理地方性法规

　　（1）上海市轨道交通管理条例（20020701）。

　　（2）广州市城市轨道交通管理条例（20080101）。

　　（3）南京市轨道交通管理条例（20090101）。

　　（4）重庆市轨道交通条例（20110601）。

　　（5）西安市城市轨道交通条例（20110901）。

　　（6）昆明市城市轨道交通管理条例（20111201）。

　　（7）武汉市轨道交通管理条例（20120925）。

　　（8）长沙市轨道交通管理条例（20121030）。

　　2.城市轨道交通建设与运营管理地方政府规章办法

　　（1）深圳市地下铁道建设管理暂行规定（20010722）。

　　（2）大连市城市轨道交通管理办法（20021125）。

　　（3）天津市轨道交通管理规定（20060601）。

　　（4）沈阳市城市轨道交通建设管理办法（20080601）。

　　（5）北京市城市轨道交通安全运营管理办法（20090626）。

　　（6）成都市城市轨道交通运营管理办法（20100920）。

　　（7）苏州市轨道交通管理办法（20110901）。

　　（8）杭州市城市轨道交通运营管理办法（20120501）。

　　（9）宁波市轨道交通建设管理办法（20120920）。

　　（10）哈尔滨市城市轨道交通管理办法（20130901）。

　　（六）城市轨道交通建设与运营技术规范、标准

　　除了各城市制定的专门针对城市轨道交通的条例、办法等法律法规以外，城市轨道交通的建设和运营也要遵守国家和行政管理部门制定的技术规范、规定、标准等，例如《城市轨道交通技术规范》（GB50490—2009）、《地铁客运服务标志》（GB\/T18574—2001）、《地铁限界标准》（CJJ96—2003）、《城市轨道交通工程测量规范》（GB50308—2008）、《盾构法隧道施工及验收规范》（GB50446—2008）、《地铁杂散电流腐蚀防护技术规程》

　　（CJJ49—1992）、《城市轨道交通通信工程质量验收规范》（GB50382—2006）、《城市轨道交通自动售检票系统工程质量验收规范》（GB50381—2006）、《城市轨道交通引起建筑物振动与二次辐射噪声限值及其测量方法标准》（JCJ\/T170—2009）、《地铁运营安全评价标准》（GB\/T50438—2007）、《城市轨道交通自动售检票系统技术条件》（GB\/T20907—2007）等。

　　（七）与城市轨道交通建设与运营相关的其他法律法规

　　虽然在全国人民代表大会及其常务委员会层面和国务院层面制定的城市轨道交通法律法规有所欠缺，但轨道交通的建设与运营涉及规划、土建、电气、信号、自动化、调度、事故处理、财务等各方面的业务和技术，在各个环节都有相关法律法规需要遵守和依靠，同时这些法律法规也是城市轨道交通行业健康发展的有力保证。在法律法规层面，与城市轨道交通相关的条文包括《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国标准化法》、《建设工程安全生产管理条例》、《安全生产许可证条例》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规。

　　三、城市轨道交通管理的主要内容

　　随着城市化的快速推进，作为城市公共交通系统的一个重要组成部分，城市轨道交通也在快速发展。为了保证城市轨道交通正常、安全运营，维护城市轨道交通运营秩序，保障乘客和城市轨道交通运营者的合法权益，各城市管理者应该从以下几个方面做好管理工作。

　　（一）城市轨道交通的建设管理

　　在轨道交通建设过程中，出现了一些地方不顾自身财力，盲目要求建设城轨交通项目的现象。有的未经国家审批，擅自新上城轨交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。为了加强对城市轨道交通的建设管理，促进其健康发展，2003年9月27日，国务院颁布了《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》。该通知明确了审批城市轨道交通的准入政策：“申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。”该通知还提出，对经济条件较好、交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城市轨道交通项目予以优先支持；原则上，城市轨道交通项目的资本金须达到总投资的40%以上，与其筹资能力明显不适应的城市，其轨道交通项目不予批准。

　　（二）城市轨道交通的运营管理

　　城市人民政府城市轨道交通主管部门应当按照《行政许可法》及市政公用事业特许经营的有关规定，依法确定城市轨道交通运营单位。

　　1.工程验收

　　新建城市轨道交通工程竣工后，应当进行工程初验；初验合格的，可以进行试运行；试运行合格，并具备基本运营条件的，可以进行试运营。城市轨道交通工程竣工，按照国家有关规定验收，并报有关部门备案。经验收合格后，方可交付正式运营。

　　安全设施不符合有关国家标准的新建、改建、扩建城市轨道交通工程项目，不得投入运营。

　　城市轨道交通运营单位应当按照国家有关规定和特许经营协议，制定城市轨道交通运营服务规则和设施保养维护办法，保证城市轨道交通的正常、安全运营。

　　另外，城市轨道交通运营单位应当执行价格主管部门依法确定的票价，不得擅自调整。

　　2.城市轨道交通运营单位及其工作人员操作规程

　　城市轨道交通运营单位及其工作人员操作规程主要包括以下几个方面：

　　（1）城市轨道交通运营单位应当为乘客提供安全便捷的客运服务，保证车站、车厢整洁，出入口、通道畅通，保持安全、消防、疏散导向等标志醒目；（2）城市轨道交通运营单位工作人员应当佩戴标志、态度文明、服务规范；驾驶员、调度员、行车值班员等岗位的工作人员应当经培训合格后，持证上岗；（3）城市轨道交通运营单位应当在车站配备急救箱，车站工作人员应当掌握必要的急救知识和技能；（4）城市轨道交通运营过程中发生故障而影响运行的，城市轨道交通运营单位应当及时组织乘客疏散，并尽快排除故障，恢复运行；一时无法恢复运行的，城市轨道交通运营单位应当及时报告城市人民政府城市轨道交通主管部门；（5）城市轨道交通因故不能正常运行的，乘客有权持有效车票要求城市轨道交通运营单位按照单程票价退还票款。

　　3.危害城市轨道交通正常运营的行为

　　禁止下列危害城市轨道交通正常运营的行为：