题解：
“书”是《史记》的“五体”之一，以“典章经制”为线索，记述了政治、经济、军事、文化等社会生活的诸多方面。“本纪”、“世家”、“列传”主要以人物为中心，“表”以时间为中心，而“书”既然以“典章经制”为线索，实际上是以“事”为中心，而且，此“事”不是一人一时之“事”，而是“历史中某方面的集体生活的维系与反映”，需要“将积累的许多事加以综合条贯，其意义与作用乃见”（徐复观《两汉思想史·论史记》）。司马迁以“书”表现此种特殊之“事”，从中可以看出他高超的历史整合能力。
《汉书·司马迁传》声称《史记》“十篇缺，有目无篇。”颜师古注《汉书》引张晏语说缺的十篇是《景纪》、《武纪》、《礼书》、《乐书》、《兵书》、《汉兴以来将相年表》、《三王世家》、《傅靳蒯成列传》、《龟策列传》、《日者列传》。“五体”之中，亡佚最多的是列传与书。不过，七十篇列传仅亡佚三篇，而“八书”就亡佚了三篇， “书”的亡佚从比例上来讲是最高的。
尽管《礼书》、《乐书》亡佚了，但结合《太史公自序》，我们知道司马迁在“八书”中首标“礼书”、“乐书”，暗示出其以礼乐治天下的政治理想。司马迁《太史公自序》又说：“非兵不强，非德不昌。黄帝汤武以兴，桀纣二世以崩，可不慎欤？《司马法》所从来尚矣。太公孙吴王子，能绍而明之，切近世，极大变，作《律书》第三”，可见《律书》本是兵书，我们现在所看到《律书》则是补缺者析《律历书》为二的结果。此外，《天官书》记天文历法，《封禅书》载封禅制度，皆以“通古今之变”的作史精神对各种制度的古今变迁作了系统记述，惟有《平准书》只记述了从高祖立国到汉武帝时的财经政策，而且着重记述武帝时的财经政策。为究其原因，许多学者提出不同看法，但迄今尚无定论。
用古人的话说，“此篇叙事错综”，以至有些学者还因此怀疑《平准书》是否为司马迁所作。所以，为了使大家对于本文内容有一个较清晰的了解，不妨先对本文作一番梳理。我们的梳理从一个问题入手。
许多学者认为，《平准书》表现出对汉武帝财经政策的批判与否定态度。是否如此呢？其实，只要梳理清楚汉武帝改革财经政策的背景、财经政策的具体内容及其效果、影响如何，这个问题基本上就可以回答。
先看汉武帝改革财经政策的背景。经过汉兴七十余年的努力，到汉武帝即位时其实有着很好的经济形势。《平准书》对此有着生动的记述：
国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝者傧而不得聚会。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。
可是，这大好的经济形势在汉武帝时却被破坏了，从《平准书》中我们可以归纳经济形势被破坏的原因：
一是汉武帝好大喜功，黩武开边。这不仅需要耗费大量的军费，而且，汉武帝安抚四夷的“少数民族政策”规定，被征服的四夷不必交纳租税，置新郡时又将这些租税转嫁给内地百姓。另外，奖励军功亦是相当庞大的开支。
二是汉武帝穷奢极欲，大肆兴作。《平准书》中便载其修昆明池、作柏梁台、广苑囿。他还喜爱巡游，其所过之处官府竞相逢迎，供奉奢华，甚至于还出现地方官因来不及作好招待他的准备而自杀的事情，对地方的扰乱可想而知。
三是汉武帝访道求仙，大搞封禅，其花费亦不可胜计。除本篇记载之外，还可参看《封禅书》。
四是兴修水利所费甚巨。“作者数万，各历二三朝，功未就，费亦各巨万十数。” 除本篇记载之外，还可参看《河渠书》。
五是救荒赈灾，动辄“其费以亿万计，不可胜数。”
六是富豪奸商垄断商品，囤积居奇，将财富用于自已的奢侈生活而不为国家的财政开支出力，追求个人利益不惜损害国家利益。《平准书》中记载的卜式是一个值得注意的人物，“富豪皆争匿财，唯式尤欲输之助费”，他还多次将财物捐给国家。可是，虽然他被树立为“模范人物”，“百姓终莫分财佐县官”，愿意为国家贡献财物的人极少。
为了增加财政收入，汉武帝改革了财经政策。财经政策及其效果影响主要如下：
改革币制。政府起初试图减轻钱重以便利流通，求得商业发展。但是结果不如人意，反而造成了物价飞涨、通货膨胀的局面。后来不得不逐渐增加钱重，还通过改铸钱、官铸钱等方式以打击商人。无疑，汉政府从中得到很多好处，尤其是改铸钱、宣布旧钱无效，使士农工商通过各种辛勤劳动换来的硬通货，一夜之间化为废铜。但受害者主要是农、工百姓，对商人的打击却很有限：钱币多变，他们便“多积货逐利”。政府获利也是短暂的，并不能使商业发展，从根本上改变国家的经济状况。
算缗。也即向商人征收财产税， “算至车船，租及六畜”（《汉书·西域传》），重利盘剥，而且连商人们的运输工具都征收重税，大大限制了商品的流通，摧残了商业的发展。
告缗。即奖励对逃避算缗或者算缗时登记财产不实者的告发，“有能告者，以其半畀之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。”结果导致诬告之风盛行————“中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业”。
盐铁官营官卖。这是汉武帝赖以改变财政状况的相当重要、有效的措施，但是也造成了严重的恶果，本篇说得很清楚：“官卖盐铁，铁器苦恶，贾贵，或强令民卖买之。”由于官卖以权力切断了商业发展的根本机制————竞争，商品质量差、价钱贵。汉以后二千年的封建社会继承了这样的政策，使封建政府渡过了许多难关，同时也使中国商业始终维持在低水平上，汉武帝的创造是功是过，确是不易评说。
卖官鬻爵，财货抵罪。造成了“选举陵迟，廉耻相冒，武力进用，法严令具”以及“官职耗费”的恶果。
当然，本文既然以“平准”名篇，“平准”政策是汉武帝时最为核心的经济政策。
所谓“平准”就是调控物价，使物价公平。以上所述的财经政策都是围绕调控物价这一核心的，只不过未必收到很好效果、有时还适得其反罢了。从整体上来看，对“平准”起到重要作用、对后世也有很大影响的还要数 “均输”政策。
何谓“均输”？ 《平准书》中说：“而桑弘羊为大农丞，筦诸会计事，稍稍置均输以通货物矣。”已经指出均输主要是促进商品流通的；《平准书》中又说：“而天下赋输或不偿其僦费,乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输”，较详细地介绍了“均输”政策的具体内涵。从中我们可以归纳出：其一，“均输”是就赋税而言的，是针对旧时交纳赋税时运费昂贵、得不偿失的弊端而采取的一种政策。其二，所交纳的赋税不像旧时那样税有定物（如绢、麻、粟等），而是“以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输”。需要注意的是，这里所说的“物贵”并非指在当地的价格比较昂贵，而是指转贩于别处价格比较昂贵。道理很简单————“商贾所转贩”的物品必然是贱买贵卖。而且还有很多旁证：《史记集解》引孟康论“均输”曰：“谓诸当所输於官者，皆令输其土地所饶，平其所在时价，官更於他处卖之。输者既便而官有利” ；王安石变法曾欲效商弘羊等行均输法，其对均输法的具体规定是：“均输之法，所以通天下之货，制为轻重敛散之术 (《宋史·食货志》、“均输法者，以发运之职改为均输，假以钱货，凡上供之物，皆得徙贵就贱，用近易远，预知在京仓库所当办者，得以便宜蓄买(《宋史·王安石传》)。其三，均输法的实质是以国家行商贾之事：过去，“通货物”、 “贱买贵卖”是商贾之事，现在则收归国有了；商贾“贱买贵卖”是为了从中谋取利润，而“平准”的“贱买贵卖卖”同样是为了从中谋取利润。只不过，商贾为“私”， “平准”为“公”。《平准书》中的卜式其实已看出了“均输”的实质————“是岁小旱，上令官求雨，卜式言曰：‘县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利。亨弘羊，天乃雨。’”。东汉朱晖《奏谏行均输法》云：“《王制》，天子不言有无，诸侯不言多少，食禄之家不与百姓争利。今均输之法与贾贩无异”；明人张翰《松窗梦语》云：“古者圣王重本抑末，贵农贱商，故赋倍于农。自汉武用弘羊计，置均输官，笼天下之货，贵卖贱买，商贾无所牟其利，而物价悉平，名曰平准”，所持观点与卜式基本相同。
司马迁在《平准书》中对武帝时的财经政策多有批判，在《平准书》中评价“均输法”时则有这么一句话：“民不益赋而天下用饶”，结果遭到了大力反对王安石变法（王安石对财经政策的改革在很大程度上是效法桑弘羊等汉臣）的司马光苏轼等人的口诛笔伐————“安石曰：‘不然。善理财者，不加赋而上用足。’公曰：‘天下安有此理？天地所生财货百物，止有此数，不在民则在官。譬如雨泽，夏涝则秋旱。不加赋而上用足，不过设法阴夺民利，其害甚于加赋。此乃桑弘羊欺汉武帝之言，太史公书之，以见武帝不明耳。至其末年，盗贼蜂起，几至于乱。若武帝不悔祸，昭帝不变法，则汉几亡。’争议不已”（苏轼《司马温公行状》）、“至于桑弘羊，斗筲之才，穿窬之智，无足言者，而迁称之，曰：‘不加赋而上用足。’善乎，司马光之言也！”
其实，司马光与苏轼都把“天下”置换成了“上”，认为皇上因其特权而“与民争利”的危害极大————其害甚于加赋。而司马迁对于这样的与民争利亦是持否定态度的，在《货殖列传》中他明确提出，统治者的经济政策“善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”然而，当他说“天下”时着眼的则是汉王朝大一统帝国的国家公共利益。从《平准书》所述可知，汉武帝进行财经政策的改革是在特定背景下进行的，固然，他的穷奢极欲、穷兵黩武严重破坏了经济，许多新的财经政策又为他的穷奢极欲、穷兵黩武提供了费用，这二者形成了恶性循环，虽应付了一时的财政开支，却又造成了“民力屈，财力竭”（ 《汉书·西域传）、“海内虚耗，户口减半”（ 《汉书·昭帝纪》）等严重后果；可是，汉武帝时进行财经改革毕竟还有着“摧浮淫并兼之徒”的动机，这些“浮淫并兼之徒”过着豪华奢侈生活，只追求个人利益，不为国家利益着想。而均输政策的实行虽然也使汉武帝皇家财富大受裨益，但毕竟在很大程度上打击了豪族与奸商对财物的垄断与囤积居奇，在一定程度上缩减、阻止了两极分分化、也为国家增加了大量的财政收入。固然，在封建王朝中，皇帝往往以国家之名义谋个人之私利，汉武帝也有这个毛病。可是，他对灾民的救济相当重视，还将新财经政策所得的财物大量用于赈救灾民，这与那些在灾荒其间哄抬物价、唯利是图的奸商们比较起来当然不可同日而语，奸商们损害国家利益的不法行为确实也应该由国家出面予以打击、治理。除了赈救灾民之外，汉武帝在国家安全方面（自然不是指好大喜功、穷兵黩武的种种战争，而是指抵抗侵略、平定动乱）虽然投入了巨额资金，那也无可非议。总之，司马迁对汉武帝财经政策的功过两方面都有记述，我们当然更应该以辩证的态度来评价汉武帝时的财经政策。
正文：
汉兴，接秦之弊[930]，丈夫从军旅，老弱转粮馕[931]，作业[932]剧而财匮，自天子不能具钧驷[933]，而将相或乘牛车，齐民[934]无藏盖[935]。于是为秦钱重难用[936]，更令民铸钱，一黄金一斤，约法省禁[937]。而不轨逐利之民，蓄积余业以稽[938]市物，物踊腾粜[939]，米至石万钱，马一匹则百金。
天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井[940]之子孙亦不得仕宦为吏。量吏禄，度官用，以赋[941]于民。而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。漕转山东粟，以给中都官[942]，岁不过数十万石。
至孝文时，荚钱[943]益多，轻，乃更铸四铢钱，其文[944]为“半两”，令民纵得自铸钱。故吴诸侯也，以即山[945]铸钱，富埒[946]天子，其后卒以叛逆。邓通[947]，大夫也，以铸钱财过王者。故吴、邓氏钱布天下，而铸钱之禁生焉。
匈奴数侵盗北边，屯戍者多，边粟不足给食当食者。于是募民能输[948]及转粟于边者拜爵，爵得至大庶长[949]。
孝景时，上郡以西旱，亦复修卖爵令，而贱其价以招民；及徒[950]复作，得输粟县官[951]以除罪。益造苑马[952]以广用，而宫室列观舆马益增修矣。
至今上即位数岁，汉兴七十余年之间，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾[953]皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯[954]朽而不可校[955]。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝[956]者傧[957]而不得聚会。守闾阎者[958]食粱肉[959]，为吏者长子孙[960]，居官者以为姓号[961]。故人人自爱而重犯法，先行义而后绌耻辱焉。当此之时，网疏而民富，役[962]财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲[963]。宗室有土公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度。物盛而衰，固其变也。
自是之后，严助、朱买臣等招来东瓯[964]，事两越[965]，江淮之间萧然烦费矣。唐蒙、司马相如开路西南夷，凿山通道千余里，以广巴蜀，巴蜀之民罢[966]焉。彭吴[967]贾[968]灭朝鲜，置沧海之郡，则燕齐之间靡然发动。及王恢设谋马邑[969]，匈奴绝和亲，侵扰北边，兵连而不解，天下苦其劳，而干戈日滋。行者赍[970]，居者送，中外骚扰而相奉，百姓抏弊[971]以巧法，财赂衰秏而不赡。入物者补官，出货者除罪，选举陵迟[972]，廉耻相冒[973]，武力进用，法严令具。兴利之臣自此始也。
其后汉将岁以数万骑出击胡，及车骑将军卫青[974]取匈奴河南地，筑朔方[975]。当是时，汉通西南夷道，作者数万人，千里负担馈粮，率十余钟致一石[976]，散币于邛僰[977]以集之。数岁道不通，蛮夷因以数攻，吏发兵诛之。悉巴蜀租赋不足以更[978]之，乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内。东至沧海之郡，人徒之费拟于南夷。又兴十万余人筑卫朔方，转漕[979]甚辽远，自山东咸被其劳，费数十百巨万，府库益虚。乃募民能入奴婢[980]得以终身复[981]，为郎增秩[982]，及入羊为郎，始于此。
其后四年，而汉遣大将将[983]六将军，军十余万，击右贤王，获首虏万五千级。明年，大将军将六将军仍再出击胡，得首虏万九千级。捕斩首虏之士受赐黄金二十余万斤，虏数万人皆得厚赏，衣食仰给县官；而汉军之士马死者十余万，兵甲之财转漕之费不与焉。于是大农陈[984]藏钱经秏，赋税既竭，犹不足以奉战士。有司言：“天子曰‘朕闻五帝之教不相复而治，禹汤之法不同道而王，所由殊路，而建德一也。北边未安，朕甚悼之。日者[985]，大将军攻匈奴，斩首虏万九千级，留蹛无所食[986]。议令民得买爵及赎禁锢[987]免减罪’。请置赏官，命曰武功爵[988]。级十七万，凡直三十余万金。诸买武功爵官首者试补吏，先除[989]；千夫如五大夫[990]；其有罪又减二等；爵得至乐卿[991]，以显军功。”军功多用越等，大者封侯卿大夫，小者郎吏。吏道杂而多端，则官职秏废。
自公孙弘[992]以春秋之义绳臣下取汉相，张汤用峻文决理[993]为廷尉，于是见知之法[994]生，而废格沮诽[995]穷治之狱用矣。其明年，淮南、衡山、江都王谋反迹见，而公卿寻端治之，竟[996]其党与，而坐死者数万人，长吏益惨急而法令明察。
当是之时，招尊方正贤良文学之士，或至公卿大夫。公孙弘以汉相，布被，食不重味[997]，为天下先。然无益于俗，稍骛[998]于功利矣。
其明年，骠骑仍再出击胡，获首四万。其秋，浑邪王率数万之众来降，于是汉发车二万乘迎之。既至，受赏，赐及有功之士。是岁费凡百余巨万。
初，先是往十余岁河决观[999]，梁楚之地固已数困，而缘河之郡堤塞河，辄决坏，费不可胜计。其后番系[1000]欲省底柱之漕[1001]，穿汾、河渠以为溉田，作者数万人[1002]；郑当时为渭漕渠回远，凿直渠自长安至华阴，作者数万人；朔方亦穿渠，作者数万人：各历二三期，功未就，费亦各巨万十数。天子为伐胡，盛养马，马之来食长安者数万匹，卒牵掌者[1003]关中不足，乃调旁近郡。而胡降者皆衣食县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏[1004]以赡之。
其明年，山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使者虚郡国仓廥[1005]以振[1006]贫民。犹不足，又募豪富人相贷假。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中[1007]，七十余万口，衣食皆仰给县官。数岁，假予产业，使者分部护之，冠盖[1008]相望。其费以亿计，不可胜数。
于是县官大空，而富商大贾或蹛财役贫，转毂[1009]百数，废居居邑[1010]，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重[1011]困。于是天子与公卿议，更钱造币以赡用，而摧浮淫并兼之徒。是时禁苑有白鹿而少府[1012]多银锡。自孝文更造四铢钱，至是岁四十余年，从建元以来，用少，县官往往即多铜山而铸钱，民亦间盗铸钱，不可胜数。钱益多而轻，物益少而贵。有司言曰："古者皮币[1013]，诸侯以聘享[1014]。金有三等，黄金为上，白金为中，赤金为下[1015]。今半两钱法重四铢，而奸或盗摩钱里取鋊[1016]，钱益轻薄而物贵，则远方用币烦费不省。”乃以白鹿皮方尺，缘以藻缋，为皮币，直四十万。王侯宗室朝觐聘享，必以皮币荐[1017]璧，然后得行。
又造银锡为白金。以为天用莫如龙，地用莫如马，人用莫如龟，故白金三品：其一曰重八两，圜之，其文龙，名曰“白选”，直三千；二曰以重差小，方之，其文马，直五百；三曰复小，撱[1018]之，其文龟，直三百。令县官销半两钱，更铸三铢钱，文如其重。盗铸诸金钱罪皆死，而吏民之盗铸白金者不可胜数。
于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐，孔仅，南阳大冶，皆致生累千金，故郑当时进言之。弘羊，雒阳贾人子，以心计，年十三侍中。故三人言利事析秋豪矣[1019]。
法既益严，吏多废免。兵革数动，民多买复及五大夫，征发之士益鲜。于是除千夫五大夫为吏，不欲者出马；故吏皆适令伐棘上林，作昆明池[1020]。
其明年，大将军、骠骑大出击胡，得首虏八九万级，赏赐五十万金，汉军马死者十余万匹，转漕车甲之费不与焉。是时财匮，战士颇不得禄矣。
有司言三铢钱轻，易奸诈，乃更请诸郡国铸五铢钱，周郭[1021]其下，令不可磨取鋊焉。
大农上盐铁丞孔仅、咸阳言：“山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆[1022]。浮食奇民[1023]欲擅管山海之货，以致富羡[1024]，役利细民。其沮[1025]事之议，不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，釱[1026]左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，便属在所县[1027]。”使孔仅、东郭咸阳乘传[1028]举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏。吏道益杂，不选，而多贾人矣。
商贾以币之变，多积货逐利。于是公卿言：“郡国颇被灾害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元[1029]，宽贷赋，而民不齐[1030]出于南亩[1031]，商贾滋众。贫者畜积无有，皆仰县官。异时[1032]算[1033]轺车[1034]贾人缗钱[1035]皆有差，请算如故。诸贾人末作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍[1036]，各以其物自占，率缗钱二千而一算[1037]。诸作有租及铸，率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士[1038]，轺车以一算；商贾人轺车二算；船五丈以上一算。匿不自占[1039]，占不悉[1040]，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀[1041]之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。”
天子乃思卜式之言，召拜式为中郎，爵左庶长，赐田十顷，布告天下，使明知之。
初，卜式者，河南人也，以田畜为事。亲死，式有少弟，弟壮，式脱身出分，独取畜羊百余，田宅财物尽予弟。式入山牧十余岁，羊致千余头，买田宅。而其弟尽破其业，式辄复分予弟者数矣。是时汉方数使将击匈奴，卜式上书，愿输家之半县官助边。天子使使问式：“欲官乎？”式曰：“臣少牧，不习仕宦，不愿也。”使问曰：“家岂有冤，欲言事乎？”式曰：“臣生与人无分争。式邑人贫者贷之，不善者教顺之，所居人皆从式，式何故见冤于人！无所欲言也。”使者曰：“茍如此，子何欲而然？”式曰：“天子诛匈奴，愚以为贤者宜死节于边，有财者宜输委，如此而匈奴可灭也。”使者具其言入以闻。天子以语丞相弘。弘曰：“此非人情。不轨之臣，不可以为化而乱法，愿陛下勿许。”于是上久不报式，数岁，乃罢式。式归，复田牧。岁余，会军数出，浑邪王等降，县官费众，仓府空。其明年，贫民大徙，皆仰给县官，无以尽赡。卜式持钱二十万予河南守，以给徙民。河南上富人助贫人者籍，天子见卜式名，识之，曰“是固前而欲输其家半助边”，乃赐式外繇四百人[1042]。式又尽复予县官。是时富豪皆争匿财，唯式尤欲输之助费。天子于是以式终长者，故尊显以风百姓。
初，式不愿为郎。上曰：“吾有羊上林中，欲令子牧之。”式乃拜为郎，布衣屩而牧羊[1043]。岁余，羊肥息。上过见其羊，善之。式曰：“非独羊也，治民亦犹是也。以时起居；恶者辄斥去，毋令败群。”上以式为奇，拜为缑氏令试之，缑氏便之。迁为成皋令，将漕最[1044]。上以为式朴忠，拜为齐王太傅。
而孔仅之使天下铸作器，三年中拜为大农，列于九卿。而桑弘羊为大农丞，管诸会计事，稍稍置均输以通货物矣。
始令吏得入谷补官，郎至六百石。
自造白金五铢钱后五岁，赦吏民之坐盗铸金钱死者数十万人。其不发觉相杀者，不可胜计。赦自出者百余万人。然不能半自出，天下大抵无虑皆铸金钱矣。犯者众，吏不能尽诛取，于是遣博士褚大、徐偃等分曹[1045]循行郡国，举兼并之徒守相为（吏）［利］者。而御史大夫张汤方隆贵用事，减宣、杜周等为中丞，义纵、尹齐、王温舒等用惨急刻深为九卿，而直指夏兰[1046]之属始出矣。
而大农颜异诛。初，异为济南亭长，以廉直稍迁至九卿。上与张汤既造白鹿皮币，问异。异曰：“今王侯朝贺以苍璧，直数千，而其皮荐反四十万，本末不相称。”天子不说。张汤又与异有却，及有人告异以它议，事下张汤治异。异与客语，客语初令下有不便者，异不应，微反唇。汤奏当[1047]异九卿见令不便，不入言而腹诽，论死。自是之后，有腹诽之法比[1048]，而公卿大夫多谄谀取容矣。
天子既下缗钱令而尊卜式，百姓终莫分财佐县官，于是告缗钱纵矣[1049]。
郡国多奸[1050]铸钱，钱多轻，而公卿请令京师铸钟官赤侧[1051]，一当五，赋官用非赤侧不得行。白金稍贱，民不宝用，县官以令禁之，无益。岁余，白金终废不行。
是岁也，张汤死而民不思。
其后二岁，赤侧钱贱，民巧法用之，不便，又废。于是悉禁郡国无铸钱，专令上林三官铸。钱既多，而令天下非三官钱不得行，诸郡国所前铸钱皆废销之，输其铜三官。而民之铸钱益少，计其费不能相当，唯真工[1052]大奸乃盗为之。
卜式相齐，而杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者[1053]。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业，而县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣。
益广关[1054]，置左右辅。
初，大农管盐铁官布多，置水衡[1055]，欲以主盐铁；及杨可告缗钱，上林财物众，乃令水衡主上林。上林既充满，益广。是时越欲与汉用船战逐，乃大修昆明池，列观[1056]环之。治楼船，高十余丈，旗帜加其上，甚壮。于是天子感[1057]之，乃作柏梁台，高数十丈。宫室之修，由此日丽。
乃分缗钱诸官，而水衡、少府、大农、太仆各置农官，往往即郡县比没入田田之。其没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽，及与诸官。诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度[1058]四百万石，及官自籴乃足。
所忠[1059]言：“世家子弟富人或斗鸡走狗马，弋猎博戏，乱齐民。”乃征诸犯令，相引数千人，命曰“株送徒”。入财者得补郎，郎选衰矣。
是时山东被河灾，及岁不登数年，人或相食，方一二千里。天子怜之，诏曰：”江南火耕水耨[1060]，令饥民得流就食江淮间，欲留，留处。”遣使冠盖相属于道，护之，下巴蜀粟以振之。
其明年，天子始巡郡国。东度河，河东守不意行至，不辨[1061]，自杀。行西踰[1062]陇，陇西守以行往卒[1063]，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼[1064]，于是诛北地太守以下，而令民得畜牧边县，官假马母[1065]，三岁而归，及息什一，以除告缗，用充仞新秦中[1066]。
既得宝鼎[1067]，立后土、太一祠，公卿议封禅事，而天下郡国皆豫治道桥，缮故宫，及当驰道县，县治官储，设供具，而望以待幸。
其明年，南越反，西羌侵边为桀[1068]。于是天子为山东不赡，赦天下[囚]，因南方楼船卒二十余万人击南越，数万人发三河以西骑击西羌，又数万人度河筑令居[1069]。初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之。中国缮道馈粮，远者三千，近者千余里，皆仰给大农。边兵不足，乃发武库工官兵器以赡之。车骑马乏绝，县官钱少，买马难得，乃著令，令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马天下亭，亭有畜牸马，岁课息。
齐相卜式上书曰：“臣闻主忧臣辱。南越反，臣愿父子与齐习船者往死之。”天子下诏曰：“卜式虽躬耕牧，不以为利，有余辄助县官之用。今天下不幸有急，而式奋愿父子死之，虽未战，可谓义形于内。赐爵关内侯，金六十斤，田十顷。”布告天下，天下莫应。列侯以百数，皆莫求从军击羌、越。至酎[1070]，少府省金[1071]，而列侯坐酎金失侯者百余人。乃拜式为御史大夫。
式既在位，见郡国多不便县官作盐铁，铁器苦恶，贾贵，或强令民卖买之。而船有算，商者少，物贵，乃因孔仅言船算事。上由是不悦卜式。
汉连兵三岁，诛羌，灭南越，番禺以西至蜀南者置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。南阳、汉中以往郡，各以地比给初郡吏卒奉食币物，传车马被具。而初郡时时小反，杀吏，汉发南方吏卒往诛之，间岁万余人，费皆仰给大农。大农以均输调盐铁助赋，故能赡之。然兵所过县，为以訾给毋乏而已，不敢言擅赋法矣。
其明年，元封元年，卜式贬秩为太子太傅。而桑弘羊为治粟都尉，领大农，尽代仅管天下盐铁。弘羊以诸官各自市，相与争，物故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费[1072]，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟[1073]大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰“平准”。天子以为然，许之。于是天子北至朔方，东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。
弘羊又请令吏得入粟补官，及罪人赎罪。令民能入粟甘泉各有差，以复终身，不告缗。他郡各输急处，而诸农各致粟，山东漕益岁六百万石。一岁之中，太仓、甘泉仓满。边余谷诸物均输帛五百万匹。民不益赋而天下用饶。于是弘羊赐爵左庶长，黄金再百斤焉。
是岁小旱，上令官求雨，卜式言曰：“县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利。亨[1074]弘羊，天乃雨。”
太史公曰：农工商交易之路通，而龟贝金钱刀布之币兴焉。所从来久远，自高辛氏之前尚矣，靡得而记云。故《书》道唐虞之际，《诗》述殷周之世，安宁则长庠序，先本绌末，以礼义防于利；事变多故而亦反是。是以物盛则衰，时极而转，一质一文，终始之变也。禹贡九州，各因其土地所宜，人民所多少而纳职焉。汤武承弊易变，使民不倦，各兢兢所以为治，而稍陵迟衰微。齐桓公用管仲之谋，通轻重之权，徼[1075]山海之业，以朝诸侯，用区区之齐显成霸名。魏用李克，尽地力，为强君。自是以后，天下争于战国，贵诈力而贱仁义，先富有而后推让。故庶人之富者或累巨万，而贫者或不厌糟糠；有国强者或并群小以臣诸侯，而弱国或绝祀而灭世。以至于秦，卒并海内。虞夏之币，金为三品，或黄，或白，或赤；或钱，或布，或刀，或龟贝。及至秦，中一国之币为(三)[二]等，黄金以溢名[1076]，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属为器饰宝藏，不为币。然各随时而轻重无常。于是外攘夷狄，内兴功业，海内之士力耕不足粮馕，女子纺绩不足衣服。古者尝竭天下之资财以奉其上，犹自以为不足也。无异故云，事势之流，相激使然，曷足怪焉。
集评：
《平准书》直叙汉事，明载聚敛之罪，比诸书最简直。然观迁意，终以为安宁变故，质文不同，山海轻重，有过之利。按《书》：“憨迁有无化居”，周讥而不征，春秋通商惠工，皆以国家之力扶持商贾，流通货币，故子产拒韩宣子一环不与，今其词尚存也。汉高祖始行困辱商人之策，至武帝乃有算船告缗之令，盐铁榷酤之人，极于平准，取天下百货自居之。夫四民交致其用，而后治化兴，抑末厚本，非正论也。使其果出于厚本而抑末，虽偏，尚有义。若后世但夺之以自利，则何名为抑？恐此意迁亦未知也。
————叶适《习学纪言序目》卷十九
臣尝考司马迁《平准书》，其论常取财赡兵本末凡十余节，一节害深于一节。曰江淮之间萧然矣，曰废格沮诽、穷治之狱用矣，曰三人言利析秋毫矣，曰吏道益杂而多贾人矣，曰稍稍置均输通货物矣，曰无虑皆铸金钱矣。曰公卿大夫多谄谀取容矣，曰杨可告缗令纵矣，曰县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣，曰株送徒入财得补郎，郎选衰矣，而终至于曰不敢言、擅赋法矣，而极髙帝欲为民省赋，帝乃听吏擅取非经常之赋，夫岂不知有民哉？
————吕祖谦《大事记解题》卷一百九
平准者，桑弘羊笼天下货官自为商贾买卖于京师之名也。盖汉更文景恭俭，至武帝初，公私之富极矣。自开西南夷，灭朝鲜，至置初郡，自设谋马邑，挑匈奴，至大将军，骠骑将军连年出塞，大农耗竭犹不足以奉战士，乃卖爵，乃更钱币，乃算舟车，而事益烦，财益屈，宜天下无可枝梧之术矣。未几，孔仅，东郭咸阳乘传行天下盐铁，杨可告缗遍天下，得民财物以亿计，而县官之用反以饶，而宫室之修于是日丽。凿无为有，逢君之恶，小人之术何怪也！然汉自是连兵三岁，费皆仰给大农，宜复可继之术矣。又未几，桑弘羊领大农，置平准，于是天子北至朔方，东至泰山，巡海上，并北边以归，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。又一岁之中，太仓、甘泉仓皆满，而边余谷。其始愈取而愈不足于用，及今愈用而反愈有余，小人之术，展转无穷，又何怪之甚也。呜呼！武帝五十年间，因兵革而财用耗，因财用而刑法酷，沸四海而为鼎，生民无所措手足。迨至末年，平准之置，则海内萧然，户口减半，阴夺于民之祸于斯为极。迁备著始终相应之变，特以平准名书，而终之曰：烹弘羊，天乃雨，呜呼，皆哉！
————黄震《黄氏日抄》卷四六
此篇叙事错综，全在缴结呼唤，结前生后，为此血脉。初用“焉”字，犹为疑辞，后多用“矣”字，遂为决辞。其曰：“物盛而衰，固其变也”，则为诸结语之纲要。骄溢武断，奢侈僭上，于极盛之际已兆衰之端矣。“武力进用，法严令具”，结上文事四夷而废养民任人之法。下句“兴利之臣自此始”，为桑弘羊等言利张本。凡榷盐铁，算缗钱舟车，平准以笼天下之货者，皆该其中。而“烹弘羊，天乃雨”之句，乃毕此意而断之也，亦借其辞以断制兴利之臣之罪，而“功利”二字该尽武帝所行事。三言“作者数万人”，而以各历二三期，功未就，费亦臣万十数总之。辞繁不杀，森然有法。以式朴忠拜为齐王太傅，仅为大农，弘羊为大农丞，前以应“兴利之臣”，后以起平准之事。“自高辛之前尚矣，故《书》道唐虞，《诗》述殷周，安宁则长庠序，先本绌末，以礼仪防于利，事变多故而亦反是”，此数语一篇命意之要。而“物盛则衰”一语，又为此数语之要。是书先叙汉事，而赞乃述自古以来，而寓微辞于武帝，叙事之变体也。又曰：以富者不佐县官故兴告缗，以民巧法故用酷吏，皆事势相激使然也。既曰：“无异”，又曰：“曷足怪焉”，不平之意，见于言外，可谓曲而有直体矣。《平准书》讥横敛之臣也，《货殖传》讥好货之君也。
————杨慎《总纂升庵合集》卷一Ο三
此传自“物盛而衰,固其变也”以后,所言汉武之失者,一征伐,一巡游转运,一兴利,一鬻爵拜官而废选,一严刑酷诛,大端不过五者,然惟文字错综,故若不易辨耳。如招来东瓯，事两越，广巴蜀，置沧海，诈马邑，筑朔方，通西南夷，大将军再出击胡，骠骑亦再出受浑邪降，其后大将军、骠骑又大出，又击南越西羌、置初郡，诛反者，此皆征伐也。如更钱造币、白鹿、白金、五铢，盐铁诸所禁治，算缗、告缗、水衡、上林、大农诸所掌，此皆兴利也。如见知，穷治淮南，诸王之坐死者，坐盗铸杀者，不可胜计，张汤等用事，直指始出，颜异诛，兴腹诽之法，狱少反者，此皆严刑也。如入物补官，入羊为郎，置武功爵，吏道多端，官职耗废，用桑弘羊、咸阳、孔仅，皆起自贾人子，卜式亦以入财，用吏益杂不选，而多贾人，郎选哀矣，此皆鬻爵拜官也。文皆参差不直，就一事言者，盖汉武虚耗，起于征伐西夷，辟地喜功，而游巡次之，宫室又次之。天下日复多事，则其势不得不虑。转输而多方以通漕，输复不断，则兴利不得不广欲，广利则不得不用任事之臣。上兴利而与下争，则民必多犯，而不得不严刑，以致人之死命，此皆相因而有者也。必参伍其文，而后义始明显。
————凌氏《史记评林》董份批语
《封禅书》讥武帝之好神仙，《平准书》讥武帝之好利也。
————凌氏《史记评林》陈仁子批语
余尝谓汉之文景能富而不能教，盖每岁下复除蜀恤之令，此善政也，几于王矣。然汉文从晁错言输粟拜爵，至得为大庶长。大庶长之官食万二千石矣，乃亦以输粟得之。孝景又募民输粟赎罪，则不轨之民恃富而犯法者固不能无也。是以汉武之初，虽家给人足至于钱贯朽粟腐败，而兼并豪党之徒武断于乡曲，宗室有土公卿大夫以下争于奢侈，室庐舆服僭于上无限度，此皆礼义鲜少之故也，不待武帝靡耗中国而已知其不可久矣。汉有最不可解者，坐酎金失侯之法。夫通侯之先，固尝竭智力与高帝定天下者也，使之出金助祭，犹曰包茅缩酒遗意存焉，然已异乎古矣，乃至不如斤两及金色恶，辄以此削国，所坐者微而阙翦功臣之后，大无畏也。岂汉世封爵太多，食邑既广，县官不能支而设法以削之邪？当时坐此法者甚多，武帝时至百余人，太史公见之《平准书》中，则朝廷微意缴然矣。
————黄淳耀《史记评论·平准书》
武帝之劳民甚矣，而其救饥民也为得。虚仓会以振之，庞富民之假贷者以救之，不给则通其变，而徙荒民于朔方新秦者七十余万口，仰给县官，给予产业。民喜于得生而轻去其乡，以安新邑，边因以富。此策晁错尝言之矣，错非其时而为民扰，武帝乘其时而为民利。故善于因天，而转祸为福，国虽虚，民以生，边害以纾，可不谓术之两利而无伤者乎！《史》讥其费以亿计，不可胜数，然则疾视民之死亡，而坐拥府库者为贤哉？司马迁之史，谤史也，无所不谤也。
————王夫之 《读通鉴论》卷一
《货殖列传》“民各甘其食，美其服”、“各自以为甘美，无羡于外也”、“故善者因之”云云宜与《平准书》对看，故“待农而食”之五句，着眼。“人富而仁义附焉”、“有天下者，藏富于民”、“以此千金之子，不死于市”、“不死市者知荣辱，耻犯法也”、“是以富商大贾”五句着眼。
————何焯《义门读书记·史记》
七书皆通古今，而平准则汉一代之制，故独以古事附论于后而志慨焉。
————方苞《望溪集》卷二
平准之法创自弘羊，然而又田牧之富输助公家，令天子终不能忘情富民者，卜式启之也。史公先详卜式，后及弘羊，而以式与弘羊不相能结之，深心卓识，早寓隐忧，岂仅文章绝式哉？
————姚苧田《史记菁华录·平准书》
通篇以铸钱为主，而串入马政、转粟、商贾、卖爵，而后间以吏治、风俗。刑罚、战争，四面八方，东往西来如江潮齐涌，如野火乱飞，偏能一手叙来，穿插贯串，绝无一毫费力，所以为难。
————吴见思《史记论文·平准书》
此谤书也。当时弊政甚多，将尽没之，则不足为信史，若直书之，又无以为君相地，太史于是以敏妙之笔，敷绚烂之辞，若吞若吐，运含讥冷，刺于有意无意之间，使人赏其绚烂，而不觉其含讥，赞其敏妙，而不觉其冷刺。笔未到而意以涵，笔虽煞而神仍浑。前用隐伏，将种种包孕，如草芽之在土；后用翻笔显笔，而节节回应，若绿缛之逢春。每于提处，或推原，或突起，用凌空之笔，醒纷更之不一；每段小驻，或涫或含，用慨笔，留不尽之神，令人远想其味外之味。将数十年种种弊政，布于万余言之中，乱若散钱而不可收拾，乃或离或合，忽断忽接，或错综叙去，或牵连并写，起伏转接，痕迹俱化，浑如一线穿成，是何等笔力。八书中，惟此书出神入化，骤读之无一语径直，细案之无一事含糊，总括之无一端遗漏，使当时后世奉为信史，而不敢目为谤书，煞是太史公惨淡经营之作。
————李晚芳《读史管见》卷二
此书数千言，大约以耗财兴利参互成文。然耗财之事非一，而以边费为最大；兴利之事亦非一，而以平准为尽头。峻法酷吏，因兴利而用也；吏道选举，因兴利而衰也。擅山海之藏，攘商贾之利，用饶于上，财竭于下，其不为亡秦之续者幸耳。篇以秦始，赞以秦终，其旨微矣。
————高塘《史记钞》卷二
《封禅》、《平准》、《河渠》三书，所叙皆孝武朝大条目事，与后人修史作志者不同。作志要考祥先代典故，叙次令明晰而已。至史公所称，皆目睹事迹，其为书虽至千万言，首尾只是一意，中间经营位置，全具苦心。人只见史公文章，波澜浩大，笔势豪纵，令读者手不停披，口不暇诵，不知其谨严精密，推移变化，正由精力思仪过人，如国工构广大厦，云连霞起，游者骇观，乃其一间一架，皆是匠心巧思结撰而成，学者第能细按当日事势情形，如身执简其侧，则于史公叙次之妙，必有窥其一二矣。
————吴敏树《史记别钞·平准书》
平准书第八
刘洪涛译注
【说明】《平准书》所述是汉代平准政策产生的由来，实际上系统介绍了汉武帝以前的富国政策。从中可以看到一个大一统的封建集权政府是如何利用权力，扼杀、限制工商业的发展，以求解决自身财政危机的。其主要措施是改变钱法、卖官爵和卖复徒法、官卖政策（由官卖盐铁发展到平准法的确立）、强制征商等，对于整个封建制度，这是一个探索过程，也给后人留下了深刻教益。
汉初，国家贫困，经济萧条，为了巩固新建立的封建国家，采取了减轻钱重，以便利流通，求得商业发展的政策，结果反而造成物价飞涨、通货膨胀的局面。后来不得不逐渐增加钱重，还通过改铸钱、官铸钱的措施以打击商人。无疑，汉政府从中得到很多好处，尤其是改铸钱，宣布旧钱无效，使士农工商通过各种辛勤劳动换来的硬通货，一夜之间化为废铜。但受害者主要是农、工百姓，对商人的打击却很有限，钱币多变，他们便通过“多积货逐利”；政府获利也是短暂的，并不能使商业发展，从而根本上改变国家的经济状况。由此可见，货币仅是流通工具，自有其存在规律，以行政手段，企图通过改变发行这种掠夺性的措施以从中取巧，是有害无益的。卖官爵和卖复徒法也是改变国家财政状况的权宜之计，效果更差，会造成一系列弊端，如引起机构膨涨，官爵贱、法律轻等。为纠正这些弊端，势必用酷吏、行苛政、兴大狱，这也是汉以后常见的事实。官卖政策、强制征商才是汉武帝赖以改变财政状况的最主要、最有效的措施，但是却造成一个严重恶果：工商被抑制，商业遭破坏。《史记》说：“官卖盐铁，铁器苦恶，贾（价）贵，或强令民卖买之。
而船有算，商者少，物贵。”官卖为何商品质量差、价钱贵，主要是用权力切断了商业发展的根本机制——竞争。汉以后二千年的封建社会继承了这两项政策，使封建政府渡过了许多难关，同时也使中国商业始终维持在低水平上，汉武帝的创造是功是过，确是不易评说。
本文反映了司马迁的政治思想是主张节俭政治的，虽然本质上仍属于那种主张礼乐治天下的儒学思想。在篇末的评论中他说“安宁则长（zháng）庠序，先本绌（chù）末，以礼义防于利；事变多故而亦反是。”对于汉武帝的尚武开边、祭神、封禅、巡游等“事变”之多极为不满，认为是汉代重用“兴利之臣”，搞得国耗民贫、天下骚然的主要原因，这是一种杂揉了黄老色彩的儒学思想。
汉朝兴起后，承继的是秦朝的破败局面，壮年男子参加军队，老弱运送粮饷，事务繁剧而又财政匮乏，自天子以下备不齐一辆四匹同样颜色马拉的车子，大将丞相有的乘坐牛车，老百姓家无余粒。于是因秦钱太重不便流通，命老百姓另铸荚钱，规定一金为黄金一斤重，简化法令，省约禁条。而那些不守法令、惟利是图的商人囤积居奇以操纵物价，以致物价飞涨，粮价腾踊，米价涨到每石一万钱，马一匹价值百金。
天下平定后，高祖便下命令，商人不许穿丝绸，不许乘车行路，加重征收他们的租税，使他们经济遭困境，人格受侮辱。孝惠帝、高后时期，因为天下初得安定，重又放宽对商人的法律，然而商人子孙仍不许当官作吏，国家计算官吏俸禄和其他用度，向百姓按需收税。而山林、河川、园囿、陂地、市场的租税收入，以及自天子以下至于大小封君汤沐邑的收入，都作为各主管官员的私人费用，不从国家经费中支出。所以从山东漕运粮食，以供给京都中的官员，每年不过数十万石。
到孝文帝时，荚钱越来越多，而且轻，于是另铸四株钱，钱文是“半两”，命百姓可以随意自铸钱。所以吴是个诸侯国，但它依铜山铸钱，富可与天子相比拟，后来终于成了叛逆。邓通是个大夫，因自铸钱，财产超过了诸侯王。所以吴、邓氏钱遍布天下，导致了禁止私铸钱命令的产生。
匈奴常常侵挠北部边境，在那里屯驻很多戍守的士兵，边境屯粮不足供给。于是招募百姓能纳粮给官府或者运送粮食到边地的封拜爵位，最高的可至大庶长。
孝景帝时，上郡以西发生旱灾，又重新修定了卖爵令，降低价格以招徕百姓；遇赦的罪徒犯重罪罚为官作的，能向官府缴纳粮食以免除罪过。更大造苑囿（yòu，佑）多养厩马以扩大用度，而官殿、列观、车马等也大量增修起来。
今上（按：指汉武帝）即位不几年，那时自汉朝建国七十多年之间，国家无大事，除非遇到水旱灾害，老百姓家给人足，天下粮食堆得满满的，少府仓库还有许多布帛等货材。京城积聚的钱币千千万万，以致穿钱的绳子朽烂了，无法计数。太仓中的粮食大囤小囤如兵阵相连，有的露积在外，以至腐烂不能食用。普通街巷中的百姓也有马匹，田野中的马匹更是成群，以至乘年轻母马的人受排斥不许参加聚会。居住里巷的普通人也吃膏粱肥肉，为吏胥的老死不改任，做官的以官为姓氏名号。因此人人知道自爱，把犯法看得很重，崇尚行义，厌弃做耻辱的事。那时候，法网宽疏而百姓富实，因而产生了利用财物作骄奢不法事的人，兼并土地的人家以及土豪巨党，以威势武力横行于乡里。宗室有封地的以至公卿大夫以下，争相奢侈，房屋车服超过了自身等级，没有限度。物盛则衰，本来是事物应有的变化。
从此以后，严助、朱卖臣等招徕东瓯，发生了对两越的战事，江淮之间费用浩大，从而变得萧条而烦乱。唐蒙、司马相如开通西南夷的道路，为此凿山劈岭，修路一千多里，以扩大巴蜀与外界的联系，巴蜀的百姓疲惫不堪了。彭吴开通入秽貊、朝鲜的道路，设置了沧海郡，燕齐之间如风靡草偃一般骚动起来。及至王诙在马邑设计谋袭击匈奴，匈奴与汉断绝和亲关系，不断侵扰北部边境，兵连祸结，无法和解，天下人为此烦劳，叫苦不迭，而战争还是日甚一日。行人为战事运载物资，居住的则忙于送行，内外扰嚷骚动，都为战争而忙碌，百姓舞弊钻法律的空隙，财物衰竭消耗而不足于用。缴纳财物的 做官，出具货赂的除罪，选官制度被破坏，廉耻不分，有武力者被重用，法律严酷而命令繁琐，善于为国刮财谋利的官员从此产生了。
后来汉将每年以数万骑出击胡人，终至车骑将军卫青攻占匈奴河套以南的土地，修筑了朔方城。那时候，汉朝正在打通西南夷的道路，动用数万人，从千里之外肩扛担挑运送粮食，大约每十余钟运到的只有一石，将钱币散于邛、僰（bó，伯）地区以招徕那里的人民。一连数年道路不通，那里的蛮夷人乘机屡次进攻，官吏发兵诛杀他们。以巴蜀地区的全部租税不足以维持这种局面，于是招募豪民在南夷地区种田，将收获的粮食卖给当地县官，而到京都内府支取粮款。向东开凿通向沧海郡的道路，人工的费用与南夷相仿佛。又调发十万多人修筑并守卫朔方郡，水陆运输的路程极为辽远，自山以东都承受了这个负担，花费数十万以至百万万，府库更加空虚。于是招募百姓能向政府缴纳奴婢的，得以终身免除租赋徭役，原是郎官的增加品级，以及纳羊者得郎官，就始于此时。
过了四年，汉派遗大将率领六位将军，十多万军队，出击匈奴右贤王，杀死及俘获共一万五千人。第二年，大将军率六将再次出击胡人，杀死及俘获一万九千人。赏赐给杀获敌人的将士黄金多达二十多万斤，投降的胡虏数万人也得到很厚的赏赐，衣服、食物全都仰仗县官供给。而汉军士、马匹死了十多万，兵器甲仗等物水陆运输的费用还都不计算在内。于是大农条陈说，倾尽库藏钱和赋税收入仍不足以供给战士的费用。负责人员道：“天子说：‘朕听说五帝的教命不相重复天下同样得到治理，禹和汤法律不同都是一代之王，走的路子不同，建立的功德则完全相同。北部边境未得安宁，朕深念于此。这些日子以来，大将军攻匈奴，斩首并俘获一万九千人，而富人屯积财物，贫者没有粮食吃。你们商量一下，命百姓出钱买爵并得以缴纳赎金减免禁锢等罪刑。’据此，请准于设置赏官，名为武功爵。每级价十七万，共值三十多万金。凡买武功爵
到官首一级的，可通过测试补为吏，并优先除授；千夫一级与五大夫相当；有罪的降二等；武功爵最高可至乐卿。以此使军功显荣。”而实际军功爵有许多超过了这个等级，大者封侯或封卿大夫，小者为朗为吏。吏制杂乱多端，官员名位变轻，职任也荒废了。
自从公孙弘以《春秋》大义绳治官民，从而取得汉丞相的职位，张汤以峻文苛法断事当上了延尉，于是产生了因“见知不举报”、“不遵天子之命”、“沮格、诽谤”等罪名，便穷治不休，以致入监入狱的事。第二年出现了淮南、衡山、江都王谋反的事，公卿寻根究底，审理此案，把他们的党羽一网打尽，获罪而死的达到数万人，从此官吏更加惨急，法今更加苛细了。
那时候，朝廷正在招揽、尊崇方正、贤良、文学等士人，有的升任为卿大夫。公孙弘以汉朝丞相的身份，盖布被，饭食也很简单，欲以此作天下人的榜样。但是对世人影响很小，从此便渐渐以功利为务了。
第二年，骠骑将军再次出击胡人，斩敌首四万级。当年秋天，匈奴浑邪王率领数万人投降，于是，汉朝廷调发二万辆车迎接。降人到京城后，受到赏赐，连同有功将士也一并受了赏。这一年花费达一百多万万钱。
起初，于十数年前黄河决口于观县，梁楚地区原已数次遭困，而缘河诸郡筑堤塞河，每每重又堤坏河决，费用之多无法计算。此后番系欲节省砥柱漕运的费用，引汾水、黄河水为渠造渠田，开渠的达数万人；郑当时因渭水漕运曲折路远，自长安到华阴开凿一条直渠，有数万人施工，朔方郡也开凿水渠，数万人参加。各自都历时传2—3年之久，功且未成，花费也都达到数十万万。
天子为讨伐胡人，大量养马，到长安就食的马多达数万匹，养马士卒关中不足，就从附近诸郡调发。而投降的胡人都靠县官供给衣食，县官财力不足，天子就减少膳食费用，解下自己乘车上的马匹，从私人仓库御府中拿出钱财养活他们。
第二年，山以东地区遭受水灾，老百姓大多陷于饥饿困乏之中，于是天子派遗使者，尽出郡国仓库中的物资赈济贫民。仍不够用，又招募豪富人家借贷予贫民，还是不能救灾民脱困境，就把贫民迁徙到关西，或充实到朔方郡以南的新秦中去，约七十余万人，衣食都靠县官供给。数年之间，借给他们产业，派使者分部保护他们，一批批的天子使者，冠盖相望，道路不绝。费用以亿计，多不可计算。于是县官财力告竭。
然而富商大贾有的蓄积财物，奴役贫民；前呼后拥，车乘百余辆；屯积居奇，封君对他们也都伏首低眉，仰仗他们供给物资。有的冶铸煮盐，家财积累到万金，而不帮助国家的急难，黎民百姓陷于重困之中。于是天子与公卿商议，另造钱币以足用，并打击摧折那些浮华荒淫的兼并之徒。那时皇帝苑囿中有白鹿，少府有许多银锡。自孝文帝另造四铢钱以来，已有四十多年，从建元年间以来，用度不足，县官往往在产铜多的山旁冶铜铸钱，百姓也乘机偷铸，数目很大。钱越来越多而且轻，货物越来越少而且贵。有关机构的官员说：“古时候有皮币，诸侯骋享时使用。金有三等，黄金是上等，白金为中等，赤金为下等。如今的半两钱法定重量是四铢，而奸盗人等摩钱里以取铜屑，钱更轻薄物价更贵，远方用钱很不方便。”于是以白鹿皮一尺见方，饰以绣文，制成皮币，直四十万钱，规定王侯宗室来朝觐聘享，玉璧都必须以皮币作衬垫进献，然后礼仪得行。
又杂铸银锡制成白金，认为天所用最重要的是龙，地所用最重要的是马，人所用最重要的是龟，所以把白金分作三品，第一品重八两，圆形，花纹为龙，名为“白选”，值三千钱；第二品重量较小，方形，花纹是马，值五百钱；第三品又小一些，随圆形，花纹是龟，值三百钱。命令县官销毁半两钱，另铸三铢钱，钱文与重量相同。盗铸各种金钱的一律是死罪，但是盗铸白金的吏民仍是不可胜数。
于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事；桑弘羊以计算被任命为侍中。咸阳，是齐地煮盐的大商人，孔仅是南阳地区冶铸业的首户，产业（致生之业）都积累到千金以上的规模，所以郑当时才向朝廷推荐他们。弘羊，是雒阳商人的儿子，因善于心算，十三岁就当了侍中。这三人讲求财利的事那真可说是精细入微，察见毫末了。
法律既然越来越严酷，官吏多因罪免官。加上不断打仗，百姓买爵以求免赋役，大多买到五大夫一级，官府可徵发的人越来越少了。于是除授有千夫、五大夫爵位的人为吏，不愿为吏的向官府交马匹求免；原来为吏的都免去职务，责令到上林苑砍伐荆棘，或去开凿昆明池。
第二年，大将军、骠骑将军大规模出兵与胡人作战，捕获斩杀敌人八九万，赏赐有功将士五十万金，汉军死于战场的马多达十余万匹，运输和制造兵车衣甲的费用还不计算在内。当时财政匮乏，战士有许多人得不到俸禄。
有关机构的人说三铢钱重量小，容易从中舞弊，于是请准于诸郡铸五株钱，将钱背面四周加厚为钱郭，使人无法磨取铜屑。
大农奏上盐铁丞孔仅、东郭咸阳的话说：“山海是天地藏物的大仓库，都应该属于少府，陛下不为私有，命属于大农作为赋税的补充。请准于招募百姓自备经费，使用官府器具煮盐，官府供给牢盆。一些浮游无籍的人欲独占山海的利益，求取财富，奴役贫民取利。他们阻挠此事的议论，听不胜听。建议敢于私铸铁器、煮盐的，钛其左脚趾，没收其器物用具。不产铁的郡设置小铁官，隶属于所在县。”于是使孔仅、东郭咸阳乘着传舍的车子到各地去督促实行官办盐铁，建立官府，除授原来经营盐铁的富家为吏。吏制更加杂乱，不再行选举制，官吏中有许多是商人。
商人因钱经常改变，就多积货物以追逐利润。于是公卿建议说：“郡国颇受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁徙到地多而富饶的地方。陛下为此降低膳食等级、节省费用，拿出皇宫中的钱来赈济百姓，放宽借贷的利率和赋税等级，然而百姓仍不能都去田亩中耕作，商人数目不断增加。贫民没有积蓄，都仰赖县官供给衣食。以前轺车、商人所有的缗钱都要征收多少不等的算赋，请准许像往时一样出算赋。那些属于末作的商人凡赊贷买卖，屯积居奇，以及营商取利的人，即使没有市籍，也要各自按自己的货物，赀产认定应占的算赋等级，通常是缗钱二千为一算。诸种手工行业有租税以及冶铸业的人家，大抵四千缗为一算。不属于官吏的三老、北部边境的骑士，有轺车一辆为一算；商人有轺车一辆为二算；有船长五丈以上的为一算。有隐匿不自度赀产，或隐瞒部分赀产的，罚到边境戍守一年，没收赀产。有能告发的，给予被告发者赀产的一半。商人有市籍的，连同他的家属，都不许占有土地，以有利于农民。有敢违犯此令的，没收为他种田的田仆入官。
天子于是想起卜式的话，封他官为中郎，爵为左庶长，赐给农田十顷，还布告天下，使每个人都知道这件事。
卜式是河南人，以种田养畜为业。当初，父母去世后，留下一个年少的弟弟。等弟弟长大成人，就与他分了家，自己只要了百余只羊，其余田地、房屋等全都留给弟弟。从此卜式入山牧羊，经过十多年，羊繁育到一千多只，买了田地宅舍。他的弟弟却家业尽破，卜式每每再分给他一些。这时候汉朝廷正数次遣将出兵对匈奴作战，卜式上书说，愿意把一半家产交给官府作为边境作战费用。天子派使者问他：“你是想做官吗？”卜式说：“为臣自幼放牧，不熟习官场的事，不愿做官。”使者问：“是家中有冤屈，有话要对天子说？”卜式道：“臣生来与人无争，同邑人有贫穷的我就借贷给他，不善良的我就教导他，使他驯良，邻里人都愿听我的话，我怎会受人冤屈！没有要对天子说的话。”使者说：“那么，你捐了这么多家产，究竟为了何事？”卜式道：“天子要讨伐匈奴，我认为应该有力的出力，有钱的出钱，这样才能灭掉匈奴。”使者把他的话回报了天子。天子又转告公孙弘丞相。公孙弘说：“这不合人情。不守法度的人，不可以作天下楷模以扰乱了法纪，原陛下不要再去理会他。”于是天子很久没给卜式答复，数年后，打发他离开京城。卜式回家后，依旧种田放牧。过了一年多，正赶上汉军屡次出征，浑邪王等人投降，县官花费 很大，仓库空虚。第二年，贫民大迁徙，都靠县官供给，县官没有力量全部负担起来。卜式拿着二十万钱交给河南太守，作为被迁百姓的花费。河南呈上富人资助贫人的籍账，天子见到上面卜式的名子，尚能记得，说道：“这是前些日子，要献一半家产助边的那个人”，于是赐给卜式免戍边徭役四百人的权力。卜式又把它全都交给县官。那时富豪人家为了逃税争着隐匿家产，唯有卜式热衷于输资帮助官府。天子于是认为卜式的确是位有德长者，才给他显官尊荣以诱导百姓。
起初，卜式不愿做郎官。天子说：“我有羊在上林苑中，想请你替我放牧。”卜式才做了郎官，却是穿着布衣草鞋的放羊郎。一年多后，羊群肥壮且繁殖了很多。天子路过这里看到羊群，夸奖他一番。卜式道：“不但是羊，治理百姓与这是同一道理：让他们按时起居，不断把凶恶的除掉，不要让他败了群。”天子听了很是惊奇，封他为缑氏令试一试他的本领，果然缑氏百姓反映很好。升任为成皋令，办理漕运的政迹又被评为“最”好。天子认为卜式为人朴实忠厚，封他做了齐王太傅。
而孔仅由于出使各地铸作铁器，三年之中升任为大农令，位列于九卿。而桑弘羊当上了大农丞，管理有关会计事务，慢慢设置起均输制度来流通货物了。
这时期开始允许吏缴纳谷物补为官，补为郎官缴纳的谷物多至六百石。
自从制造白金和五铢钱以后五年，赦免官民因盗铸金钱获死罪的数十万人，天子没有发觉而被地方处死的，不可胜数。自出赎金经赦免罪的有百余万人。然而犯罪又能出得起赎金的连一半人也没有，普天之下大约所有人都无顾忌地盗铸金钱了。犯罪的人太多，官吏不可能把他们全都诛死，于是派遣博士褚大、徐偃等人按照尚书诸曹职司的不同划分权限，巡察郡国，揭发，举报兼并之徒以及身为郡守、国相等职，却利用职权图谋私利的人。而御史大夫张汤这时正处在官势显赫、大权在握的时候，减宣、杜周等人任御史中丞，义纵、尹齐、王温舒等人以执行法律惨急深刻被提升为九卿，在这种局面下，如直指夏兰这类人开始出现了。因而有大农令颜异被杀的事发生。
起初，颜异是济南的一个亭长，因办事清廉直率慢慢升迁到九卿的地位。天子与张汤既已制造了白鹿皮币，问颜异有什么看法，颜异说：“如今诸侯王朝见天子有苍璧，价值不过数千钱，而作为垫衬的皮币反而值四十万，本末不相称。”天子听了很不高兴。张汤又与颜异平素有些过节，适巧有人以其他事告发颜异，此事交给张汤审理。颜异曾经与客人闲谈，客人说到某法令初颁下时有些弊病，颜异没有说话，客人以为他与己见不同，反唇讥刺几句。张汤知道此事后上奏天子说，颜异身为九卿，见法令有不妥处，不向朝廷进言，只在心中诽谤非难，其罪当死。从此之后，有了“腹诽“的罪名，而公卿大夫多以谄媚逢迎、阿谀奉承取悦于人了。
天子既颁发了算缗钱令并尊崇卜式为天下人的榜样，而百姓终究不肯拿出钱财帮助县官，于是发生了怂恿告缗钱的事。
郡国有许多盗铸的金钱，大多不够分量，因而公卿请求命京城铸造钟官赤侧钱，一个当五个，向官府缴纳赋税以及其他对官方使用的场合，不是赤侧钱不许使用。从此白金的价值降低了，百姓不在珍视它，县官下令禁止，仍无作用。一年多后，白金终于废止不用。
这一年，张汤死，而百姓对他毫无思念之情。
此后二年，赤侧钱又贱，老百姓千方百计把它花出去，这对市场很不利，赤侧钱又废弃了。于是下令所有郡国都不许再铸钱，专门命上林苑三官铸造。流行的钱既已很多，下令天下，凡不是三官铸造的钱币不许使用，诸郡国以前铸造的钱币全都销毁，把销钱得到的铜上缴三官。百姓铸钱的事更少了，铸钱所获利益还没有花费大，只有巧工匠和大奸商才有能力盗铸。
卜式做了齐国诸侯相，而杨可掀起的告发隐匿缗钱的事遍及天下，中等人家以上大约都被告发。由杜周加以审理，很少有能反案的。于是分别派遣御史、廷尉、正监等官员按不同使命出使诸国，顺便治理郡国隐匿缗钱的案子，所得没收老百姓的钱物以亿计，奴婢上千万，田地大县数百顷，小县百余顷，房产也与这些数字相当。于是商人中等以上人家大约全都破了家，从此老百姓满足于美衣美食，得吃就吃，得喝就喝，谁也不再经营买卖、蓄藏等事业了，而县官因为有官办盐铁和告缗钱这两件事，财政宽裕多了。
接着，把函谷关东迁三百多里扩大关中地域，设置了京都左右辅都尉。
起初，大农有许多经管的盐铁官布，因而设置了水衡都尉，想让他主管盐铁事。等到杨可告发隐匿缗钱的事发生后，上林有许多财物，就命水衡主管上林。上林财物既满，便扩大上林的规模。这时越国打算与汉朝用船决战，于是大规模修建昆明池，池周筑观宇环绕。建造楼船，有十丈多高，上面插着旗子，很是壮观。天子受这气派的感染，建造了柏梁台，高达数十丈。修建的宫室，也从此日趋于富丽。
于是把缗钱分给各官府，而水衡、少府、大农、太仆还各自设置了农官，往往就地在各郡县整治没收来的土地，加以耕种。没收来的奴婢，则分给诸苑囿，使喂养狗马禽兽，或者分给诸官府。诸官府更设置了做各种事情的奴婢，罪徒奴婢众多，因而由黄河漕运至京的粮食大约增加到每年四百万石，并且还要官府自籴一部分粮食才能足用。
所忠上书说：“世家子弟和富人或斗鸡赛狗赛马，或射猎赌博游戏，扰乱齐民的生活。”于是惩罚诸罪犯，命他们互相攀引，牵连达到数千人，称为“株送徒”。入财的既得以补为郎官，郎官的选拔从此衰退了。
这时山以东遭受黄河水灾，并且一连数年粒米不收，方圆一二千里之间，易子而食。天子心中怜悯，下诏书说：“江南火耕水耨，命饥民可流亡到江淮之间寻口饭吃，想留在那里的，可在那里定居。”派遣的使者冠盖相连，来往于道路，护送这些饥民，并从巴蜀运来粮食赈济他们。
明年，天子开始巡察郡国。东渡黄河，河东太守没有想到天子的车驾会来到这里，供具不备，失了礼教，畏罪自杀。西行穿过陇山，陇西太守因车驾来去仓猝，准备不足，以致天子从官连饭也吃不上，陇西太守自杀。于是天子北出萧关，随从数万骑，在新秦中射猎，以此布勒边兵，然后回到京城。见新秦中有的地方千里之间没有一名亭兵徼卒，于是尽杀北地太守以下官员，并命百姓，得以到边境诸县放牧牲畜，官府贷给母马，三年归还，利息十分之一，废除告缗令，以此充实新秦中地区。
既得宝鼎以后，设立了后土祠、太一祠，公卿在讨论在关封禅的事宜，而天下郡国都在预先修桥铺路，缮治原有的宫室，那些临近驰道的县分，在准备官库，储藏物品，设置需供给的用具，巴望并等待着天子车驾的幸临。
第二年，南越反叛，西羌侵犯边境以逞凶暴。于是天子因山以东年成不好，赦免天下囚犯的罪行，就南方的楼船士卒二十多万人一起进攻南越，数万人调发三河以西的马匹为坐骑进攻西羌，还有数万人西度黄河修筑令居城。这一年设置了张掖、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西等地设置田官，使在这里戍守的候卒逻兵六十万人一面戍守，一面耕种。中国内地则缮治道路以馈运粮饷，路远的达三千里，近的也有一千多里，全都仰仗大农供给。边境的兵器不足，就调发武库和工官的兵器来满足那里的需要。兵车和战马不够，县官钱少，很难买到马匹，就制定一项命令：封君以下至于年俸三百石以上的官吏，按等级不同缴纳不同数目的母马，分给天下驻兵的亭牧养，使每亭都有母马，每年考核其喂养繁息的成绩以定尝罚。
齐国相卜式上书说：“为臣曾闻说天子有忧虑，是臣子的耻辱。如今南越反叛，臣父子情愿与从齐国发来的操船兵卒一起战死于南越战场。”天子下诏说：“卜式虽然是个耕田放牧人，并不以此求利，每有剩余就帮助县官缓解经费的困难。如今天下不幸有危急的事发生，而卜式奋勇请求父子为此献身，虽没有参加战斗，心中的义念可说是已表现出来了。特尝赐给他关内侯的爵位，黄金六十斤，农田十顷。”布告天下，但天下没有人响应。诸侯有上百名，没有一人要求从军与羌、越作战。于是到九月诸侯朝见，尝酎（zhòu，宙）献酎金时，命少府检查酎金的成色，列侯由于酎金分量不足被削夺侯位的有一百多人。拜卜式为御史大夫。
卜式既有了这等重要的官位，见到许多郡国反映县官作盐铁的坏处，如铁器质量差，价钱贵，还有的强迫百姓买卖。而船有算赋，以船运货的商人少，商品昂贵，于是通过孔仅上书反映船只征收算赋的事。天子因此对卜式很不满意。
汉朝接连打了三年仗，杀掉了西羌入侵的军队，灭了南越国，番禺以西直到蜀南初次设了十七郡，姑且按照他们原来的风俗加以治理，不征收赋税。南阳至汉中之间旧有的郡县各自承担与自己毗邻的新设郡中吏卒的薪俸、食品、钱物，以及驿传所用的车马被服等具的一切费用。而新设郡县还时常有小规模的反叛，诛杀官吏，汉朝调发南方的官吏兵卒前往镇压，每年有万余人，费用都靠大农支给。大农以均输法调各地盐铁所得，以补充赋税的不足，所以才能应付得了。然而士兵路过的县城，不过做到供给无缺就是了，再也谈不上遵守赋税成法了。
第二年，即元封元年，卜式贬官做了太子太傅。而桑弘羊任治粟都尉，兼领大农令，完全代替孔仅管理天下盐铁。由于各地官员们自做买卖，相互间竞争，所以价格涨落很快，而天下所缴赋税有的还不够偿还转运的脚力钱，桑弘羊于是请求设立大农部丞官数十名，分别掌管各郡国的大农事务，各自又往往在主要县分设立均输官和盐铁官，命边远地区都以物价贵时，商人从该地区向外地贩运的物品为赋税，而由政府互相转输。在京城设立平准机构，总受天下输纳来的物品。召雇工官制造车辆等器物，都由大农供给费用。大农所属各个机构全部垄断了天下的货物，物贵则卖出，贱则买入。这样，富商大贾无从牟取大利，就会反本为农，而所有商品都不会出现价格忽涨忽落的现象。由于天下物品价格都受其抑制的缘故，所以称之为“平准”。天子认为有道理，答应了他的请求。于是天子巡游向北到朔方郡，向东到太山，又巡行海上，以及北部边郡，然后归来。所过之处都有赏赐，用去帛一百多万匹，钱、金以亿计，全由大农支出。
弘羊又请求允许吏得以缴纳粮食补官，以及罪人纳粮赎罪。命百姓能向甘泉宫的仓库缴纳多少不等的粮食，得以免除终身赋役，不受告缗令的影响。其他郡县的百姓则各自向急需处交纳，而各处的农民都各自纳粮，山东漕运到京的粮食每年增加了六百万石。一年之中，太仓、甘泉宫仓堆满了粮食，边境剩余的粮食和其他物品，按均输法折为帛五百万匹。不向百姓增收赋税而天下用度得到满足。于是赐给桑弘羊爵为左庶长，黄金二百斤。
这一年有轻微的旱灾，天子派遣官员求雨。卜式说道：“县官应该以租税为衣食，如今桑弘羊使官吏坐于列肆中买卖货物，求取利润，将桑弘羊下锅煮了，天才会下雨。”
太史公说：农工商之间相互贸易的路子沟通了，就有龟贝金钱刀布等货币产生。这是很久的历史了，自高辛氏以前年代太远，无从记述。所以《尚书》最早讲到唐虞时期事，《诗经》最早讲到殷周时期事，一般是世道安宁则按庠序中的长幼序尊卑，先农本而后商末，以礼义为限制物利的堤防；世道变乱就会与此相反。所以物太盛就会转为衰落，时事达到极点就会转变，一质之后有一文，与终后有始，始后有终的终始之变是一样的。《禹贡》中的九州，各自根据其土地所适宜、人民所多所少缴纳职贡。商汤和周武王承前朝弊政之后有所改易，使百姓不致疲弊困乏，各自都小心谨慎地致力于自己所从事的事业，而与禹时相比，已稍微有缓慢衰落的气象了。齐桓公采用管仲的计谋，统一货币，从山海的事业中求取财富，以朝会诸侯，利用区区齐国成就了霸主的威名。魏国任用李克，充分利用地力，发展农业生产，成了强国。从此以后，在战国时期天下互相争夺，以诡诈武力为贵，轻视仁义道德，以富有之道为先，以推让等礼仪为后。所以百姓中间富有的积财产上亿计，而贫穷的糟糠之食尚不能满足；诸侯国强大的或至并吞诸小国而使诸侯称臣，弱小者有的至于断绝祭祀而亡国。延续到秦，终于使海内统一。虞、夏时的货币，金有三种，或者黄、或者白、或者赤；此外或者用钱，或者用布、或者用刀，或者用龟贝。及至到秦朝之间，一国货币分为二等：黄金以溢为单位，是上等货币；铜钱上的文识为“半两”，重量与文识相同，是下等货币。而珠玉、龟贝、银锡之类只作为器物的装饰、作为宝藏，不作货币使用。然而其价格随时不同，高低无常。于是外对夷狄作战，内部兴利除弊建立功业，天下百姓尽力耕种不够供给粮饷，女子纺织不足穿衣。古时曾经竭尽天下的资财以奉献给天子，天子仍以为不够使用。没有别的缘故，主要是当时各种事务互相影响，共同作用造成的，有什么可奇怪呢。
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《汉书·司马迁传》声称《史记》“十篇缺，有目无篇。”颜师古注《汉书》引张晏语说缺的十篇是《景纪》、《武纪》、《礼书》、《乐书》、《兵书》、《汉兴以来将相年表》、《三王世家》、《傅靳蒯成列传》、《龟策列传》、《日者列传》。“五体”之中，亡佚最多的是列传与书。不过，七十篇列传仅亡佚三篇，而“八书”就亡佚了三篇， “书”的亡佚从比例上来讲是最高的。
尽管《礼书》、《乐书》亡佚了，但结合《太史公自序》，我们知道司马迁在“八书”中首标“礼书”、“乐书”，暗示出其以礼乐治天下的政治理想。司马迁《太史公自序》又说：“非兵不强，非德不昌。黄帝汤武以兴，桀纣二世以崩，可不慎欤？《司马法》所从来尚矣。太公孙吴王子，能绍而明之，切近世，极大变，作《律书》第三”，可见《律书》本是兵书，我们现在所看到《律书》则是补缺者析《律历书》为二的结果。此外，《天官书》记天文历法，《封禅书》载封禅制度，皆以“通古今之变”的作史精神对各种制度的古今变迁作了系统记述，惟有《平准书》只记述了从高祖立国到汉武帝时的财经政策，而且着重记述武帝时的财经政策。为究其原因，许多学者提出不同看法，但迄今尚无定论。
用古人的话说，“此篇叙事错综”，以至有些学者还因此怀疑《平准书》是否为司马迁所作。所以，为了使大家对于本文内容有一个较清晰的了解，不妨先对本文作一番梳理。我们的梳理从一个问题入手。
许多学者认为，《平准书》表现出对汉武帝财经政策的批判与否定态度。是否如此呢？其实，只要梳理清楚汉武帝改革财经政策的背景、财经政策的具体内容及其效果、影响如何，这个问题基本上就可以回答。
先看汉武帝改革财经政策的背景。经过汉兴七十余年的努力，到汉武帝即位时其实有着很好的经济形势。《平准书》对此有着生动的记述：
国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝者傧而不得聚会。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。
可是，这大好的经济形势在汉武帝时却被破坏了，从《平准书》中我们可以归纳经济形势被破坏的原因：
一是汉武帝好大喜功，黩武开边。这不仅需要耗费大量的军费，而且，汉武帝安抚四夷的“少数民族政策”规定，被征服的四夷不必交纳租税，置新郡时又将这些租税转嫁给内地百姓。另外，奖励军功亦是相当庞大的开支。
二是汉武帝穷奢极欲，大肆兴作。《平准书》中便载其修昆明池、作柏梁台、广苑囿。他还喜爱巡游，其所过之处官府竞相逢迎，供奉奢华，甚至于还出现地方官因来不及作好招待他的准备而自杀的事情，对地方的扰乱可想而知。
三是汉武帝访道求仙，大搞封禅，其花费亦不可胜计。除本篇记载之外，还可参看《封禅书》。
四是兴修水利所费甚巨。“作者数万，各历二三朝，功未就，费亦各巨万十数。” 除本篇记载之外，还可参看《河渠书》。
五是救荒赈灾，动辄“其费以亿万计，不可胜数。”
六是富豪奸商垄断商品，囤积居奇，将财富用于自已的奢侈生活而不为国家的财政开支出力，追求个人利益不惜损害国家利益。《平准书》中记载的卜式是一个值得注意的人物，“富豪皆争匿财，唯式尤欲输之助费”，他还多次将财物捐给国家。可是，虽然他被树立为“模范人物”，“百姓终莫分财佐县官”，愿意为国家贡献财物的人极少。
为了增加财政收入，汉武帝改革了财经政策。财经政策及其效果影响主要如下：
改革币制。政府起初试图减轻钱重以便利流通，求得商业发展。但是结果不如人意，反而造成了物价飞涨、通货膨胀的局面。后来不得不逐渐增加钱重，还通过改铸钱、官铸钱等方式以打击商人。无疑，汉政府从中得到很多好处，尤其是改铸钱、宣布旧钱无效，使士农工商通过各种辛勤劳动换来的硬通货，一夜之间化为废铜。但受害者主要是农、工百姓，对商人的打击却很有限：钱币多变，他们便“多积货逐利”。政府获利也是短暂的，并不能使商业发展，从根本上改变国家的经济状况。
算缗。也即向商人征收财产税， “算至车船，租及六畜”（《汉书·西域传》），重利盘剥，而且连商人们的运输工具都征收重税，大大限制了商品的流通，摧残了商业的发展。
告缗。即奖励对逃避算缗或者算缗时登记财产不实者的告发，“有能告者，以其半畀之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。”结果导致诬告之风盛行————“中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业”。
盐铁官营官卖。这是汉武帝赖以改变财政状况的相当重要、有效的措施，但是也造成了严重的恶果，本篇说得很清楚：“官卖盐铁，铁器苦恶，贾贵，或强令民卖买之。”由于官卖以权力切断了商业发展的根本机制————竞争，商品质量差、价钱贵。汉以后二千年的封建社会继承了这样的政策，使封建政府渡过了许多难关，同时也使中国商业始终维持在低水平上，汉武帝的创造是功是过，确是不易评说。
卖官鬻爵，财货抵罪。造成了“选举陵迟，廉耻相冒，武力进用，法严令具”以及“官职耗费”的恶果。
当然，本文既然以“平准”名篇，“平准”政策是汉武帝时最为核心的经济政策。
所谓“平准”就是调控物价，使物价公平。以上所述的财经政策都是围绕调控物价这一核心的，只不过未必收到很好效果、有时还适得其反罢了。从整体上来看，对“平准”起到重要作用、对后世也有很大影响的还要数 “均输”政策。
何谓“均输”？ 《平准书》中说：“而桑弘羊为大农丞，筦诸会计事，稍稍置均输以通货物矣。”已经指出均输主要是促进商品流通的；《平准书》中又说：“而天下赋输或不偿其僦费,乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输”，较详细地介绍了“均输”政策的具体内涵。从中我们可以归纳出：其一，“均输”是就赋税而言的，是针对旧时交纳赋税时运费昂贵、得不偿失的弊端而采取的一种政策。其二，所交纳的赋税不像旧时那样税有定物（如绢、麻、粟等），而是“以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输”。需要注意的是，这里所说的“物贵”并非指在当地的价格比较昂贵，而是指转贩于别处价格比较昂贵。道理很简单————“商贾所转贩”的物品必然是贱买贵卖。而且还有很多旁证：《史记集解》引孟康论“均输”曰：“谓诸当所输於官者，皆令输其土地所饶，平其所在时价，官更於他处卖之。输者既便而官有利” ；王安石变法曾欲效商弘羊等行均输法，其对均输法的具体规定是：“均输之法，所以通天下之货，制为轻重敛散之术 (《宋史·食货志》、“均输法者，以发运之职改为均输，假以钱货，凡上供之物，皆得徙贵就贱，用近易远，预知在京仓库所当办者，得以便宜蓄买(《宋史·王安石传》)。其三，均输法的实质是以国家行商贾之事：过去，“通货物”、 “贱买贵卖”是商贾之事，现在则收归国有了；商贾“贱买贵卖”是为了从中谋取利润，而“平准”的“贱买贵卖卖”同样是为了从中谋取利润。只不过，商贾为“私”， “平准”为“公”。《平准书》中的卜式其实已看出了“均输”的实质————“是岁小旱，上令官求雨，卜式言曰：‘县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利。亨弘羊，天乃雨。’”。东汉朱晖《奏谏行均输法》云：“《王制》，天子不言有无，诸侯不言多少，食禄之家不与百姓争利。今均输之法与贾贩无异”；明人张翰《松窗梦语》云：“古者圣王重本抑末，贵农贱商，故赋倍于农。自汉武用弘羊计，置均输官，笼天下之货，贵卖贱买，商贾无所牟其利，而物价悉平，名曰平准”，所持观点与卜式基本相同。
司马迁在《平准书》中对武帝时的财经政策多有批判，在《平准书》中评价“均输法”时则有这么一句话：“民不益赋而天下用饶”，结果遭到了大力反对王安石变法（王安石对财经政策的改革在很大程度上是效法桑弘羊等汉臣）的司马光苏轼等人的口诛笔伐————“安石曰：‘不然。善理财者，不加赋而上用足。’公曰：‘天下安有此理？天地所生财货百物，止有此数，不在民则在官。譬如雨泽，夏涝则秋旱。不加赋而上用足，不过设法阴夺民利，其害甚于加赋。此乃桑弘羊欺汉武帝之言，太史公书之，以见武帝不明耳。至其末年，盗贼蜂起，几至于乱。若武帝不悔祸，昭帝不变法，则汉几亡。’争议不已”（苏轼《司马温公行状》）、“至于桑弘羊，斗筲之才，穿窬之智，无足言者，而迁称之，曰：‘不加赋而上用足。’善乎，司马光之言也！”
其实，司马光与苏轼都把“天下”置换成了“上”，认为皇上因其特权而“与民争利”的危害极大————其害甚于加赋。而司马迁对于这样的与民争利亦是持否定态度的，在《货殖列传》中他明确提出，统治者的经济政策“善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”然而，当他说“天下”时着眼的则是汉王朝大一统帝国的国家公共利益。从《平准书》所述可知，汉武帝进行财经政策的改革是在特定背景下进行的，固然，他的穷奢极欲、穷兵黩武严重破坏了经济，许多新的财经政策又为他的穷奢极欲、穷兵黩武提供了费用，这二者形成了恶性循环，虽应付了一时的财政开支，却又造成了“民力屈，财力竭”（ 《汉书·西域传）、“海内虚耗，户口减半”（ 《汉书·昭帝纪》）等严重后果；可是，汉武帝时进行财经改革毕竟还有着“摧浮淫并兼之徒”的动机，这些“浮淫并兼之徒”过着豪华奢侈生活，只追求个人利益，不为国家利益着想。而均输政策的实行虽然也使汉武帝皇家财富大受裨益，但毕竟在很大程度上打击了豪族与奸商对财物的垄断与囤积居奇，在一定程度上缩减、阻止了两极分分化、也为国家增加了大量的财政收入。固然，在封建王朝中，皇帝往往以国家之名义谋个人之私利，汉武帝也有这个毛病。可是，他对灾民的救济相当重视，还将新财经政策所得的财物大量用于赈救灾民，这与那些在灾荒其间哄抬物价、唯利是图的奸商们比较起来当然不可同日而语，奸商们损害国家利益的不法行为确实也应该由国家出面予以打击、治理。除了赈救灾民之外，汉武帝在国家安全方面（自然不是指好大喜功、穷兵黩武的种种战争，而是指抵抗侵略、平定动乱）虽然投入了巨额资金，那也无可非议。总之，司马迁对汉武帝财经政策的功过两方面都有记述，我们当然更应该以辩证的态度来评价汉武帝时的财经政策。
正文：
汉兴，接秦之弊[930]，丈夫从军旅，老弱转粮馕[931]，作业[932]剧而财匮，自天子不能具钧驷[933]，而将相或乘牛车，齐民[934]无藏盖[935]。于是为秦钱重难用[936]，更令民铸钱，一黄金一斤，约法省禁[937]。而不轨逐利之民，蓄积余业以稽[938]市物，物踊腾粜[939]，米至石万钱，马一匹则百金。
天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井[940]之子孙亦不得仕宦为吏。量吏禄，度官用，以赋[941]于民。而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。漕转山东粟，以给中都官[942]，岁不过数十万石。
至孝文时，荚钱[943]益多，轻，乃更铸四铢钱，其文[944]为“半两”，令民纵得自铸钱。故吴诸侯也，以即山[945]铸钱，富埒[946]天子，其后卒以叛逆。邓通[947]，大夫也，以铸钱财过王者。故吴、邓氏钱布天下，而铸钱之禁生焉。
匈奴数侵盗北边，屯戍者多，边粟不足给食当食者。于是募民能输[948]及转粟于边者拜爵，爵得至大庶长[949]。
孝景时，上郡以西旱，亦复修卖爵令，而贱其价以招民；及徒[950]复作，得输粟县官[951]以除罪。益造苑马[952]以广用，而宫室列观舆马益增修矣。
至今上即位数岁，汉兴七十余年之间，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾[953]皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯[954]朽而不可校[955]。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝[956]者傧[957]而不得聚会。守闾阎者[958]食粱肉[959]，为吏者长子孙[960]，居官者以为姓号[961]。故人人自爱而重犯法，先行义而后绌耻辱焉。当此之时，网疏而民富，役[962]财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲[963]。宗室有土公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度。物盛而衰，固其变也。
自是之后，严助、朱买臣等招来东瓯[964]，事两越[965]，江淮之间萧然烦费矣。唐蒙、司马相如开路西南夷，凿山通道千余里，以广巴蜀，巴蜀之民罢[966]焉。彭吴[967]贾[968]灭朝鲜，置沧海之郡，则燕齐之间靡然发动。及王恢设谋马邑[969]，匈奴绝和亲，侵扰北边，兵连而不解，天下苦其劳，而干戈日滋。行者赍[970]，居者送，中外骚扰而相奉，百姓抏弊[971]以巧法，财赂衰秏而不赡。入物者补官，出货者除罪，选举陵迟[972]，廉耻相冒[973]，武力进用，法严令具。兴利之臣自此始也。
其后汉将岁以数万骑出击胡，及车骑将军卫青[974]取匈奴河南地，筑朔方[975]。当是时，汉通西南夷道，作者数万人，千里负担馈粮，率十余钟致一石[976]，散币于邛僰[977]以集之。数岁道不通，蛮夷因以数攻，吏发兵诛之。悉巴蜀租赋不足以更[978]之，乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内。东至沧海之郡，人徒之费拟于南夷。又兴十万余人筑卫朔方，转漕[979]甚辽远，自山东咸被其劳，费数十百巨万，府库益虚。乃募民能入奴婢[980]得以终身复[981]，为郎增秩[982]，及入羊为郎，始于此。
其后四年，而汉遣大将将[983]六将军，军十余万，击右贤王，获首虏万五千级。明年，大将军将六将军仍再出击胡，得首虏万九千级。捕斩首虏之士受赐黄金二十余万斤，虏数万人皆得厚赏，衣食仰给县官；而汉军之士马死者十余万，兵甲之财转漕之费不与焉。于是大农陈[984]藏钱经秏，赋税既竭，犹不足以奉战士。有司言：“天子曰‘朕闻五帝之教不相复而治，禹汤之法不同道而王，所由殊路，而建德一也。北边未安，朕甚悼之。日者[985]，大将军攻匈奴，斩首虏万九千级，留蹛无所食[986]。议令民得买爵及赎禁锢[987]免减罪’。请置赏官，命曰武功爵[988]。级十七万，凡直三十余万金。诸买武功爵官首者试补吏，先除[989]；千夫如五大夫[990]；其有罪又减二等；爵得至乐卿[991]，以显军功。”军功多用越等，大者封侯卿大夫，小者郎吏。吏道杂而多端，则官职秏废。
自公孙弘[992]以春秋之义绳臣下取汉相，张汤用峻文决理[993]为廷尉，于是见知之法[994]生，而废格沮诽[995]穷治之狱用矣。其明年，淮南、衡山、江都王谋反迹见，而公卿寻端治之，竟[996]其党与，而坐死者数万人，长吏益惨急而法令明察。
当是之时，招尊方正贤良文学之士，或至公卿大夫。公孙弘以汉相，布被，食不重味[997]，为天下先。然无益于俗，稍骛[998]于功利矣。
其明年，骠骑仍再出击胡，获首四万。其秋，浑邪王率数万之众来降，于是汉发车二万乘迎之。既至，受赏，赐及有功之士。是岁费凡百余巨万。
初，先是往十余岁河决观[999]，梁楚之地固已数困，而缘河之郡堤塞河，辄决坏，费不可胜计。其后番系[1000]欲省底柱之漕[1001]，穿汾、河渠以为溉田，作者数万人[1002]；郑当时为渭漕渠回远，凿直渠自长安至华阴，作者数万人；朔方亦穿渠，作者数万人：各历二三期，功未就，费亦各巨万十数。天子为伐胡，盛养马，马之来食长安者数万匹，卒牵掌者[1003]关中不足，乃调旁近郡。而胡降者皆衣食县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏[1004]以赡之。
其明年，山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使者虚郡国仓廥[1005]以振[1006]贫民。犹不足，又募豪富人相贷假。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中[1007]，七十余万口，衣食皆仰给县官。数岁，假予产业，使者分部护之，冠盖[1008]相望。其费以亿计，不可胜数。
于是县官大空，而富商大贾或蹛财役贫，转毂[1009]百数，废居居邑[1010]，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重[1011]困。于是天子与公卿议，更钱造币以赡用，而摧浮淫并兼之徒。是时禁苑有白鹿而少府[1012]多银锡。自孝文更造四铢钱，至是岁四十余年，从建元以来，用少，县官往往即多铜山而铸钱，民亦间盗铸钱，不可胜数。钱益多而轻，物益少而贵。有司言曰："古者皮币[1013]，诸侯以聘享[1014]。金有三等，黄金为上，白金为中，赤金为下[1015]。今半两钱法重四铢，而奸或盗摩钱里取鋊[1016]，钱益轻薄而物贵，则远方用币烦费不省。”乃以白鹿皮方尺，缘以藻缋，为皮币，直四十万。王侯宗室朝觐聘享，必以皮币荐[1017]璧，然后得行。
又造银锡为白金。以为天用莫如龙，地用莫如马，人用莫如龟，故白金三品：其一曰重八两，圜之，其文龙，名曰“白选”，直三千；二曰以重差小，方之，其文马，直五百；三曰复小，撱[1018]之，其文龟，直三百。令县官销半两钱，更铸三铢钱，文如其重。盗铸诸金钱罪皆死，而吏民之盗铸白金者不可胜数。
于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐，孔仅，南阳大冶，皆致生累千金，故郑当时进言之。弘羊，雒阳贾人子，以心计，年十三侍中。故三人言利事析秋豪矣[1019]。
法既益严，吏多废免。兵革数动，民多买复及五大夫，征发之士益鲜。于是除千夫五大夫为吏，不欲者出马；故吏皆适令伐棘上林，作昆明池[1020]。
其明年，大将军、骠骑大出击胡，得首虏八九万级，赏赐五十万金，汉军马死者十余万匹，转漕车甲之费不与焉。是时财匮，战士颇不得禄矣。
有司言三铢钱轻，易奸诈，乃更请诸郡国铸五铢钱，周郭[1021]其下，令不可磨取鋊焉。
大农上盐铁丞孔仅、咸阳言：“山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆[1022]。浮食奇民[1023]欲擅管山海之货，以致富羡[1024]，役利细民。其沮[1025]事之议，不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，釱[1026]左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，便属在所县[1027]。”使孔仅、东郭咸阳乘传[1028]举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏。吏道益杂，不选，而多贾人矣。
商贾以币之变，多积货逐利。于是公卿言：“郡国颇被灾害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元[1029]，宽贷赋，而民不齐[1030]出于南亩[1031]，商贾滋众。贫者畜积无有，皆仰县官。异时[1032]算[1033]轺车[1034]贾人缗钱[1035]皆有差，请算如故。诸贾人末作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍[1036]，各以其物自占，率缗钱二千而一算[1037]。诸作有租及铸，率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士[1038]，轺车以一算；商贾人轺车二算；船五丈以上一算。匿不自占[1039]，占不悉[1040]，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀[1041]之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。”
天子乃思卜式之言，召拜式为中郎，爵左庶长，赐田十顷，布告天下，使明知之。
初，卜式者，河南人也，以田畜为事。亲死，式有少弟，弟壮，式脱身出分，独取畜羊百余，田宅财物尽予弟。式入山牧十余岁，羊致千余头，买田宅。而其弟尽破其业，式辄复分予弟者数矣。是时汉方数使将击匈奴，卜式上书，愿输家之半县官助边。天子使使问式：“欲官乎？”式曰：“臣少牧，不习仕宦，不愿也。”使问曰：“家岂有冤，欲言事乎？”式曰：“臣生与人无分争。式邑人贫者贷之，不善者教顺之，所居人皆从式，式何故见冤于人！无所欲言也。”使者曰：“茍如此，子何欲而然？”式曰：“天子诛匈奴，愚以为贤者宜死节于边，有财者宜输委，如此而匈奴可灭也。”使者具其言入以闻。天子以语丞相弘。弘曰：“此非人情。不轨之臣，不可以为化而乱法，愿陛下勿许。”于是上久不报式，数岁，乃罢式。式归，复田牧。岁余，会军数出，浑邪王等降，县官费众，仓府空。其明年，贫民大徙，皆仰给县官，无以尽赡。卜式持钱二十万予河南守，以给徙民。河南上富人助贫人者籍，天子见卜式名，识之，曰“是固前而欲输其家半助边”，乃赐式外繇四百人[1042]。式又尽复予县官。是时富豪皆争匿财，唯式尤欲输之助费。天子于是以式终长者，故尊显以风百姓。
初，式不愿为郎。上曰：“吾有羊上林中，欲令子牧之。”式乃拜为郎，布衣屩而牧羊[1043]。岁余，羊肥息。上过见其羊，善之。式曰：“非独羊也，治民亦犹是也。以时起居；恶者辄斥去，毋令败群。”上以式为奇，拜为缑氏令试之，缑氏便之。迁为成皋令，将漕最[1044]。上以为式朴忠，拜为齐王太傅。
而孔仅之使天下铸作器，三年中拜为大农，列于九卿。而桑弘羊为大农丞，管诸会计事，稍稍置均输以通货物矣。
始令吏得入谷补官，郎至六百石。
自造白金五铢钱后五岁，赦吏民之坐盗铸金钱死者数十万人。其不发觉相杀者，不可胜计。赦自出者百余万人。然不能半自出，天下大抵无虑皆铸金钱矣。犯者众，吏不能尽诛取，于是遣博士褚大、徐偃等分曹[1045]循行郡国，举兼并之徒守相为（吏）［利］者。而御史大夫张汤方隆贵用事，减宣、杜周等为中丞，义纵、尹齐、王温舒等用惨急刻深为九卿，而直指夏兰[1046]之属始出矣。
而大农颜异诛。初，异为济南亭长，以廉直稍迁至九卿。上与张汤既造白鹿皮币，问异。异曰：“今王侯朝贺以苍璧，直数千，而其皮荐反四十万，本末不相称。”天子不说。张汤又与异有却，及有人告异以它议，事下张汤治异。异与客语，客语初令下有不便者，异不应，微反唇。汤奏当[1047]异九卿见令不便，不入言而腹诽，论死。自是之后，有腹诽之法比[1048]，而公卿大夫多谄谀取容矣。
天子既下缗钱令而尊卜式，百姓终莫分财佐县官，于是告缗钱纵矣[1049]。
郡国多奸[1050]铸钱，钱多轻，而公卿请令京师铸钟官赤侧[1051]，一当五，赋官用非赤侧不得行。白金稍贱，民不宝用，县官以令禁之，无益。岁余，白金终废不行。
是岁也，张汤死而民不思。
其后二岁，赤侧钱贱，民巧法用之，不便，又废。于是悉禁郡国无铸钱，专令上林三官铸。钱既多，而令天下非三官钱不得行，诸郡国所前铸钱皆废销之，输其铜三官。而民之铸钱益少，计其费不能相当，唯真工[1052]大奸乃盗为之。
卜式相齐，而杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者[1053]。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业，而县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣。
益广关[1054]，置左右辅。
初，大农管盐铁官布多，置水衡[1055]，欲以主盐铁；及杨可告缗钱，上林财物众，乃令水衡主上林。上林既充满，益广。是时越欲与汉用船战逐，乃大修昆明池，列观[1056]环之。治楼船，高十余丈，旗帜加其上，甚壮。于是天子感[1057]之，乃作柏梁台，高数十丈。宫室之修，由此日丽。
乃分缗钱诸官，而水衡、少府、大农、太仆各置农官，往往即郡县比没入田田之。其没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽，及与诸官。诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度[1058]四百万石，及官自籴乃足。
所忠[1059]言：“世家子弟富人或斗鸡走狗马，弋猎博戏，乱齐民。”乃征诸犯令，相引数千人，命曰“株送徒”。入财者得补郎，郎选衰矣。
是时山东被河灾，及岁不登数年，人或相食，方一二千里。天子怜之，诏曰：”江南火耕水耨[1060]，令饥民得流就食江淮间，欲留，留处。”遣使冠盖相属于道，护之，下巴蜀粟以振之。
其明年，天子始巡郡国。东度河，河东守不意行至，不辨[1061]，自杀。行西踰[1062]陇，陇西守以行往卒[1063]，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼[1064]，于是诛北地太守以下，而令民得畜牧边县，官假马母[1065]，三岁而归，及息什一，以除告缗，用充仞新秦中[1066]。
既得宝鼎[1067]，立后土、太一祠，公卿议封禅事，而天下郡国皆豫治道桥，缮故宫，及当驰道县，县治官储，设供具，而望以待幸。
其明年，南越反，西羌侵边为桀[1068]。于是天子为山东不赡，赦天下[囚]，因南方楼船卒二十余万人击南越，数万人发三河以西骑击西羌，又数万人度河筑令居[1069]。初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之。中国缮道馈粮，远者三千，近者千余里，皆仰给大农。边兵不足，乃发武库工官兵器以赡之。车骑马乏绝，县官钱少，买马难得，乃著令，令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马天下亭，亭有畜牸马，岁课息。
齐相卜式上书曰：“臣闻主忧臣辱。南越反，臣愿父子与齐习船者往死之。”天子下诏曰：“卜式虽躬耕牧，不以为利，有余辄助县官之用。今天下不幸有急，而式奋愿父子死之，虽未战，可谓义形于内。赐爵关内侯，金六十斤，田十顷。”布告天下，天下莫应。列侯以百数，皆莫求从军击羌、越。至酎[1070]，少府省金[1071]，而列侯坐酎金失侯者百余人。乃拜式为御史大夫。
式既在位，见郡国多不便县官作盐铁，铁器苦恶，贾贵，或强令民卖买之。而船有算，商者少，物贵，乃因孔仅言船算事。上由是不悦卜式。
汉连兵三岁，诛羌，灭南越，番禺以西至蜀南者置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。南阳、汉中以往郡，各以地比给初郡吏卒奉食币物，传车马被具。而初郡时时小反，杀吏，汉发南方吏卒往诛之，间岁万余人，费皆仰给大农。大农以均输调盐铁助赋，故能赡之。然兵所过县，为以訾给毋乏而已，不敢言擅赋法矣。
其明年，元封元年，卜式贬秩为太子太傅。而桑弘羊为治粟都尉，领大农，尽代仅管天下盐铁。弘羊以诸官各自市，相与争，物故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费[1072]，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟[1073]大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰“平准”。天子以为然，许之。于是天子北至朔方，东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。
弘羊又请令吏得入粟补官，及罪人赎罪。令民能入粟甘泉各有差，以复终身，不告缗。他郡各输急处，而诸农各致粟，山东漕益岁六百万石。一岁之中，太仓、甘泉仓满。边余谷诸物均输帛五百万匹。民不益赋而天下用饶。于是弘羊赐爵左庶长，黄金再百斤焉。
是岁小旱，上令官求雨，卜式言曰：“县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利。亨[1074]弘羊，天乃雨。”
太史公曰：农工商交易之路通，而龟贝金钱刀布之币兴焉。所从来久远，自高辛氏之前尚矣，靡得而记云。故《书》道唐虞之际，《诗》述殷周之世，安宁则长庠序，先本绌末，以礼义防于利；事变多故而亦反是。是以物盛则衰，时极而转，一质一文，终始之变也。禹贡九州，各因其土地所宜，人民所多少而纳职焉。汤武承弊易变，使民不倦，各兢兢所以为治，而稍陵迟衰微。齐桓公用管仲之谋，通轻重之权，徼[1075]山海之业，以朝诸侯，用区区之齐显成霸名。魏用李克，尽地力，为强君。自是以后，天下争于战国，贵诈力而贱仁义，先富有而后推让。故庶人之富者或累巨万，而贫者或不厌糟糠；有国强者或并群小以臣诸侯，而弱国或绝祀而灭世。以至于秦，卒并海内。虞夏之币，金为三品，或黄，或白，或赤；或钱，或布，或刀，或龟贝。及至秦，中一国之币为(三)[二]等，黄金以溢名[1076]，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属为器饰宝藏，不为币。然各随时而轻重无常。于是外攘夷狄，内兴功业，海内之士力耕不足粮馕，女子纺绩不足衣服。古者尝竭天下之资财以奉其上，犹自以为不足也。无异故云，事势之流，相激使然，曷足怪焉。
集评：
《平准书》直叙汉事，明载聚敛之罪，比诸书最简直。然观迁意，终以为安宁变故，质文不同，山海轻重，有过之利。按《书》：“憨迁有无化居”，周讥而不征，春秋通商惠工，皆以国家之力扶持商贾，流通货币，故子产拒韩宣子一环不与，今其词尚存也。汉高祖始行困辱商人之策，至武帝乃有算船告缗之令，盐铁榷酤之人，极于平准，取天下百货自居之。夫四民交致其用，而后治化兴，抑末厚本，非正论也。使其果出于厚本而抑末，虽偏，尚有义。若后世但夺之以自利，则何名为抑？恐此意迁亦未知也。
————叶适《习学纪言序目》卷十九
臣尝考司马迁《平准书》，其论常取财赡兵本末凡十余节，一节害深于一节。曰江淮之间萧然矣，曰废格沮诽、穷治之狱用矣，曰三人言利析秋毫矣，曰吏道益杂而多贾人矣，曰稍稍置均输通货物矣，曰无虑皆铸金钱矣。曰公卿大夫多谄谀取容矣，曰杨可告缗令纵矣，曰县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣，曰株送徒入财得补郎，郎选衰矣，而终至于曰不敢言、擅赋法矣，而极髙帝欲为民省赋，帝乃听吏擅取非经常之赋，夫岂不知有民哉？
————吕祖谦《大事记解题》卷一百九
平准者，桑弘羊笼天下货官自为商贾买卖于京师之名也。盖汉更文景恭俭，至武帝初，公私之富极矣。自开西南夷，灭朝鲜，至置初郡，自设谋马邑，挑匈奴，至大将军，骠骑将军连年出塞，大农耗竭犹不足以奉战士，乃卖爵，乃更钱币，乃算舟车，而事益烦，财益屈，宜天下无可枝梧之术矣。未几，孔仅，东郭咸阳乘传行天下盐铁，杨可告缗遍天下，得民财物以亿计，而县官之用反以饶，而宫室之修于是日丽。凿无为有，逢君之恶，小人之术何怪也！然汉自是连兵三岁，费皆仰给大农，宜复可继之术矣。又未几，桑弘羊领大农，置平准，于是天子北至朔方，东至泰山，巡海上，并北边以归，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。又一岁之中，太仓、甘泉仓皆满，而边余谷。其始愈取而愈不足于用，及今愈用而反愈有余，小人之术，展转无穷，又何怪之甚也。呜呼！武帝五十年间，因兵革而财用耗，因财用而刑法酷，沸四海而为鼎，生民无所措手足。迨至末年，平准之置，则海内萧然，户口减半，阴夺于民之祸于斯为极。迁备著始终相应之变，特以平准名书，而终之曰：烹弘羊，天乃雨，呜呼，皆哉！
————黄震《黄氏日抄》卷四六
此篇叙事错综，全在缴结呼唤，结前生后，为此血脉。初用“焉”字，犹为疑辞，后多用“矣”字，遂为决辞。其曰：“物盛而衰，固其变也”，则为诸结语之纲要。骄溢武断，奢侈僭上，于极盛之际已兆衰之端矣。“武力进用，法严令具”，结上文事四夷而废养民任人之法。下句“兴利之臣自此始”，为桑弘羊等言利张本。凡榷盐铁，算缗钱舟车，平准以笼天下之货者，皆该其中。而“烹弘羊，天乃雨”之句，乃毕此意而断之也，亦借其辞以断制兴利之臣之罪，而“功利”二字该尽武帝所行事。三言“作者数万人”，而以各历二三期，功未就，费亦臣万十数总之。辞繁不杀，森然有法。以式朴忠拜为齐王太傅，仅为大农，弘羊为大农丞，前以应“兴利之臣”，后以起平准之事。“自高辛之前尚矣，故《书》道唐虞，《诗》述殷周，安宁则长庠序，先本绌末，以礼仪防于利，事变多故而亦反是”，此数语一篇命意之要。而“物盛则衰”一语，又为此数语之要。是书先叙汉事，而赞乃述自古以来，而寓微辞于武帝，叙事之变体也。又曰：以富者不佐县官故兴告缗，以民巧法故用酷吏，皆事势相激使然也。既曰：“无异”，又曰：“曷足怪焉”，不平之意，见于言外，可谓曲而有直体矣。《平准书》讥横敛之臣也，《货殖传》讥好货之君也。
————杨慎《总纂升庵合集》卷一Ο三
此传自“物盛而衰,固其变也”以后,所言汉武之失者,一征伐,一巡游转运,一兴利,一鬻爵拜官而废选,一严刑酷诛,大端不过五者,然惟文字错综,故若不易辨耳。如招来东瓯，事两越，广巴蜀，置沧海，诈马邑，筑朔方，通西南夷，大将军再出击胡，骠骑亦再出受浑邪降，其后大将军、骠骑又大出，又击南越西羌、置初郡，诛反者，此皆征伐也。如更钱造币、白鹿、白金、五铢，盐铁诸所禁治，算缗、告缗、水衡、上林、大农诸所掌，此皆兴利也。如见知，穷治淮南，诸王之坐死者，坐盗铸杀者，不可胜计，张汤等用事，直指始出，颜异诛，兴腹诽之法，狱少反者，此皆严刑也。如入物补官，入羊为郎，置武功爵，吏道多端，官职耗废，用桑弘羊、咸阳、孔仅，皆起自贾人子，卜式亦以入财，用吏益杂不选，而多贾人，郎选哀矣，此皆鬻爵拜官也。文皆参差不直，就一事言者，盖汉武虚耗，起于征伐西夷，辟地喜功，而游巡次之，宫室又次之。天下日复多事，则其势不得不虑。转输而多方以通漕，输复不断，则兴利不得不广欲，广利则不得不用任事之臣。上兴利而与下争，则民必多犯，而不得不严刑，以致人之死命，此皆相因而有者也。必参伍其文，而后义始明显。
————凌氏《史记评林》董份批语
《封禅书》讥武帝之好神仙，《平准书》讥武帝之好利也。
————凌氏《史记评林》陈仁子批语
余尝谓汉之文景能富而不能教，盖每岁下复除蜀恤之令，此善政也，几于王矣。然汉文从晁错言输粟拜爵，至得为大庶长。大庶长之官食万二千石矣，乃亦以输粟得之。孝景又募民输粟赎罪，则不轨之民恃富而犯法者固不能无也。是以汉武之初，虽家给人足至于钱贯朽粟腐败，而兼并豪党之徒武断于乡曲，宗室有土公卿大夫以下争于奢侈，室庐舆服僭于上无限度，此皆礼义鲜少之故也，不待武帝靡耗中国而已知其不可久矣。汉有最不可解者，坐酎金失侯之法。夫通侯之先，固尝竭智力与高帝定天下者也，使之出金助祭，犹曰包茅缩酒遗意存焉，然已异乎古矣，乃至不如斤两及金色恶，辄以此削国，所坐者微而阙翦功臣之后，大无畏也。岂汉世封爵太多，食邑既广，县官不能支而设法以削之邪？当时坐此法者甚多，武帝时至百余人，太史公见之《平准书》中，则朝廷微意缴然矣。
————黄淳耀《史记评论·平准书》
武帝之劳民甚矣，而其救饥民也为得。虚仓会以振之，庞富民之假贷者以救之，不给则通其变，而徙荒民于朔方新秦者七十余万口，仰给县官，给予产业。民喜于得生而轻去其乡，以安新邑，边因以富。此策晁错尝言之矣，错非其时而为民扰，武帝乘其时而为民利。故善于因天，而转祸为福，国虽虚，民以生，边害以纾，可不谓术之两利而无伤者乎！《史》讥其费以亿计，不可胜数，然则疾视民之死亡，而坐拥府库者为贤哉？司马迁之史，谤史也，无所不谤也。
————王夫之 《读通鉴论》卷一
《货殖列传》“民各甘其食，美其服”、“各自以为甘美，无羡于外也”、“故善者因之”云云宜与《平准书》对看，故“待农而食”之五句，着眼。“人富而仁义附焉”、“有天下者，藏富于民”、“以此千金之子，不死于市”、“不死市者知荣辱，耻犯法也”、“是以富商大贾”五句着眼。
————何焯《义门读书记·史记》
七书皆通古今，而平准则汉一代之制，故独以古事附论于后而志慨焉。
————方苞《望溪集》卷二
平准之法创自弘羊，然而又田牧之富输助公家，令天子终不能忘情富民者，卜式启之也。史公先详卜式，后及弘羊，而以式与弘羊不相能结之，深心卓识，早寓隐忧，岂仅文章绝式哉？
————姚苧田《史记菁华录·平准书》
通篇以铸钱为主，而串入马政、转粟、商贾、卖爵，而后间以吏治、风俗。刑罚、战争，四面八方，东往西来如江潮齐涌，如野火乱飞，偏能一手叙来，穿插贯串，绝无一毫费力，所以为难。
————吴见思《史记论文·平准书》
此谤书也。当时弊政甚多，将尽没之，则不足为信史，若直书之，又无以为君相地，太史于是以敏妙之笔，敷绚烂之辞，若吞若吐，运含讥冷，刺于有意无意之间，使人赏其绚烂，而不觉其含讥，赞其敏妙，而不觉其冷刺。笔未到而意以涵，笔虽煞而神仍浑。前用隐伏，将种种包孕，如草芽之在土；后用翻笔显笔，而节节回应，若绿缛之逢春。每于提处，或推原，或突起，用凌空之笔，醒纷更之不一；每段小驻，或涫或含，用慨笔，留不尽之神，令人远想其味外之味。将数十年种种弊政，布于万余言之中，乱若散钱而不可收拾，乃或离或合，忽断忽接，或错综叙去，或牵连并写，起伏转接，痕迹俱化，浑如一线穿成，是何等笔力。八书中，惟此书出神入化，骤读之无一语径直，细案之无一事含糊，总括之无一端遗漏，使当时后世奉为信史，而不敢目为谤书，煞是太史公惨淡经营之作。
————李晚芳《读史管见》卷二
此书数千言，大约以耗财兴利参互成文。然耗财之事非一，而以边费为最大；兴利之事亦非一，而以平准为尽头。峻法酷吏，因兴利而用也；吏道选举，因兴利而衰也。擅山海之藏，攘商贾之利，用饶于上，财竭于下，其不为亡秦之续者幸耳。篇以秦始，赞以秦终，其旨微矣。
————高塘《史记钞》卷二
《封禅》、《平准》、《河渠》三书，所叙皆孝武朝大条目事，与后人修史作志者不同。作志要考祥先代典故，叙次令明晰而已。至史公所称，皆目睹事迹，其为书虽至千万言，首尾只是一意，中间经营位置，全具苦心。人只见史公文章，波澜浩大，笔势豪纵，令读者手不停披，口不暇诵，不知其谨严精密，推移变化，正由精力思仪过人，如国工构广大厦，云连霞起，游者骇观，乃其一间一架，皆是匠心巧思结撰而成，学者第能细按当日事势情形，如身执简其侧，则于史公叙次之妙，必有窥其一二矣。
————吴敏树《史记别钞·平准书》
平准书第八
刘洪涛译注
【说明】《平准书》所述是汉代平准政策产生的由来，实际上系统介绍了汉武帝以前的富国政策。从中可以看到一个大一统的封建集权政府是如何利用权力，扼杀、限制工商业的发展，以求解决自身财政危机的。其主要措施是改变钱法、卖官爵和卖复徒法、官卖政策（由官卖盐铁发展到平准法的确立）、强制征商等，对于整个封建制度，这是一个探索过程，也给后人留下了深刻教益。
汉初，国家贫困，经济萧条，为了巩固新建立的封建国家，采取了减轻钱重，以便利流通，求得商业发展的政策，结果反而造成物价飞涨、通货膨胀的局面。后来不得不逐渐增加钱重，还通过改铸钱、官铸钱的措施以打击商人。无疑，汉政府从中得到很多好处，尤其是改铸钱，宣布旧钱无效，使士农工商通过各种辛勤劳动换来的硬通货，一夜之间化为废铜。但受害者主要是农、工百姓，对商人的打击却很有限，钱币多变，他们便通过“多积货逐利”；政府获利也是短暂的，并不能使商业发展，从而根本上改变国家的经济状况。由此可见，货币仅是流通工具，自有其存在规律，以行政手段，企图通过改变发行这种掠夺性的措施以从中取巧，是有害无益的。卖官爵和卖复徒法也是改变国家财政状况的权宜之计，效果更差，会造成一系列弊端，如引起机构膨涨，官爵贱、法律轻等。为纠正这些弊端，势必用酷吏、行苛政、兴大狱，这也是汉以后常见的事实。官卖政策、强制征商才是汉武帝赖以改变财政状况的最主要、最有效的措施，但是却造成一个严重恶果：工商被抑制，商业遭破坏。《史记》说：“官卖盐铁，铁器苦恶，贾（价）贵，或强令民卖买之。
而船有算，商者少，物贵。”官卖为何商品质量差、价钱贵，主要是用权力切断了商业发展的根本机制——竞争。汉以后二千年的封建社会继承了这两项政策，使封建政府渡过了许多难关，同时也使中国商业始终维持在低水平上，汉武帝的创造是功是过，确是不易评说。
本文反映了司马迁的政治思想是主张节俭政治的，虽然本质上仍属于那种主张礼乐治天下的儒学思想。在篇末的评论中他说“安宁则长（zháng）庠序，先本绌（chù）末，以礼义防于利；事变多故而亦反是。”对于汉武帝的尚武开边、祭神、封禅、巡游等“事变”之多极为不满，认为是汉代重用“兴利之臣”，搞得国耗民贫、天下骚然的主要原因，这是一种杂揉了黄老色彩的儒学思想。
汉朝兴起后，承继的是秦朝的破败局面，壮年男子参加军队，老弱运送粮饷，事务繁剧而又财政匮乏，自天子以下备不齐一辆四匹同样颜色马拉的车子，大将丞相有的乘坐牛车，老百姓家无余粒。于是因秦钱太重不便流通，命老百姓另铸荚钱，规定一金为黄金一斤重，简化法令，省约禁条。而那些不守法令、惟利是图的商人囤积居奇以操纵物价，以致物价飞涨，粮价腾踊，米价涨到每石一万钱，马一匹价值百金。
天下平定后，高祖便下命令，商人不许穿丝绸，不许乘车行路，加重征收他们的租税，使他们经济遭困境，人格受侮辱。孝惠帝、高后时期，因为天下初得安定，重又放宽对商人的法律，然而商人子孙仍不许当官作吏，国家计算官吏俸禄和其他用度，向百姓按需收税。而山林、河川、园囿、陂地、市场的租税收入，以及自天子以下至于大小封君汤沐邑的收入，都作为各主管官员的私人费用，不从国家经费中支出。所以从山东漕运粮食，以供给京都中的官员，每年不过数十万石。
到孝文帝时，荚钱越来越多，而且轻，于是另铸四株钱，钱文是“半两”，命百姓可以随意自铸钱。所以吴是个诸侯国，但它依铜山铸钱，富可与天子相比拟，后来终于成了叛逆。邓通是个大夫，因自铸钱，财产超过了诸侯王。所以吴、邓氏钱遍布天下，导致了禁止私铸钱命令的产生。
匈奴常常侵挠北部边境，在那里屯驻很多戍守的士兵，边境屯粮不足供给。于是招募百姓能纳粮给官府或者运送粮食到边地的封拜爵位，最高的可至大庶长。
孝景帝时，上郡以西发生旱灾，又重新修定了卖爵令，降低价格以招徕百姓；遇赦的罪徒犯重罪罚为官作的，能向官府缴纳粮食以免除罪过。更大造苑囿（yòu，佑）多养厩马以扩大用度，而官殿、列观、车马等也大量增修起来。
今上（按：指汉武帝）即位不几年，那时自汉朝建国七十多年之间，国家无大事，除非遇到水旱灾害，老百姓家给人足，天下粮食堆得满满的，少府仓库还有许多布帛等货材。京城积聚的钱币千千万万，以致穿钱的绳子朽烂了，无法计数。太仓中的粮食大囤小囤如兵阵相连，有的露积在外，以至腐烂不能食用。普通街巷中的百姓也有马匹，田野中的马匹更是成群，以至乘年轻母马的人受排斥不许参加聚会。居住里巷的普通人也吃膏粱肥肉，为吏胥的老死不改任，做官的以官为姓氏名号。因此人人知道自爱，把犯法看得很重，崇尚行义，厌弃做耻辱的事。那时候，法网宽疏而百姓富实，因而产生了利用财物作骄奢不法事的人，兼并土地的人家以及土豪巨党，以威势武力横行于乡里。宗室有封地的以至公卿大夫以下，争相奢侈，房屋车服超过了自身等级，没有限度。物盛则衰，本来是事物应有的变化。
从此以后，严助、朱卖臣等招徕东瓯，发生了对两越的战事，江淮之间费用浩大，从而变得萧条而烦乱。唐蒙、司马相如开通西南夷的道路，为此凿山劈岭，修路一千多里，以扩大巴蜀与外界的联系，巴蜀的百姓疲惫不堪了。彭吴开通入秽貊、朝鲜的道路，设置了沧海郡，燕齐之间如风靡草偃一般骚动起来。及至王诙在马邑设计谋袭击匈奴，匈奴与汉断绝和亲关系，不断侵扰北部边境，兵连祸结，无法和解，天下人为此烦劳，叫苦不迭，而战争还是日甚一日。行人为战事运载物资，居住的则忙于送行，内外扰嚷骚动，都为战争而忙碌，百姓舞弊钻法律的空隙，财物衰竭消耗而不足于用。缴纳财物的 做官，出具货赂的除罪，选官制度被破坏，廉耻不分，有武力者被重用，法律严酷而命令繁琐，善于为国刮财谋利的官员从此产生了。
后来汉将每年以数万骑出击胡人，终至车骑将军卫青攻占匈奴河套以南的土地，修筑了朔方城。那时候，汉朝正在打通西南夷的道路，动用数万人，从千里之外肩扛担挑运送粮食，大约每十余钟运到的只有一石，将钱币散于邛、僰（bó，伯）地区以招徕那里的人民。一连数年道路不通，那里的蛮夷人乘机屡次进攻，官吏发兵诛杀他们。以巴蜀地区的全部租税不足以维持这种局面，于是招募豪民在南夷地区种田，将收获的粮食卖给当地县官，而到京都内府支取粮款。向东开凿通向沧海郡的道路，人工的费用与南夷相仿佛。又调发十万多人修筑并守卫朔方郡，水陆运输的路程极为辽远，自山以东都承受了这个负担，花费数十万以至百万万，府库更加空虚。于是招募百姓能向政府缴纳奴婢的，得以终身免除租赋徭役，原是郎官的增加品级，以及纳羊者得郎官，就始于此时。
过了四年，汉派遗大将率领六位将军，十多万军队，出击匈奴右贤王，杀死及俘获共一万五千人。第二年，大将军率六将再次出击胡人，杀死及俘获一万九千人。赏赐给杀获敌人的将士黄金多达二十多万斤，投降的胡虏数万人也得到很厚的赏赐，衣服、食物全都仰仗县官供给。而汉军士、马匹死了十多万，兵器甲仗等物水陆运输的费用还都不计算在内。于是大农条陈说，倾尽库藏钱和赋税收入仍不足以供给战士的费用。负责人员道：“天子说：‘朕听说五帝的教命不相重复天下同样得到治理，禹和汤法律不同都是一代之王，走的路子不同，建立的功德则完全相同。北部边境未得安宁，朕深念于此。这些日子以来，大将军攻匈奴，斩首并俘获一万九千人，而富人屯积财物，贫者没有粮食吃。你们商量一下，命百姓出钱买爵并得以缴纳赎金减免禁锢等罪刑。’据此，请准于设置赏官，名为武功爵。每级价十七万，共值三十多万金。凡买武功爵
到官首一级的，可通过测试补为吏，并优先除授；千夫一级与五大夫相当；有罪的降二等；武功爵最高可至乐卿。以此使军功显荣。”而实际军功爵有许多超过了这个等级，大者封侯或封卿大夫，小者为朗为吏。吏制杂乱多端，官员名位变轻，职任也荒废了。
自从公孙弘以《春秋》大义绳治官民，从而取得汉丞相的职位，张汤以峻文苛法断事当上了延尉，于是产生了因“见知不举报”、“不遵天子之命”、“沮格、诽谤”等罪名，便穷治不休，以致入监入狱的事。第二年出现了淮南、衡山、江都王谋反的事，公卿寻根究底，审理此案，把他们的党羽一网打尽，获罪而死的达到数万人，从此官吏更加惨急，法今更加苛细了。
那时候，朝廷正在招揽、尊崇方正、贤良、文学等士人，有的升任为卿大夫。公孙弘以汉朝丞相的身份，盖布被，饭食也很简单，欲以此作天下人的榜样。但是对世人影响很小，从此便渐渐以功利为务了。
第二年，骠骑将军再次出击胡人，斩敌首四万级。当年秋天，匈奴浑邪王率领数万人投降，于是，汉朝廷调发二万辆车迎接。降人到京城后，受到赏赐，连同有功将士也一并受了赏。这一年花费达一百多万万钱。
起初，于十数年前黄河决口于观县，梁楚地区原已数次遭困，而缘河诸郡筑堤塞河，每每重又堤坏河决，费用之多无法计算。此后番系欲节省砥柱漕运的费用，引汾水、黄河水为渠造渠田，开渠的达数万人；郑当时因渭水漕运曲折路远，自长安到华阴开凿一条直渠，有数万人施工，朔方郡也开凿水渠，数万人参加。各自都历时传2—3年之久，功且未成，花费也都达到数十万万。
天子为讨伐胡人，大量养马，到长安就食的马多达数万匹，养马士卒关中不足，就从附近诸郡调发。而投降的胡人都靠县官供给衣食，县官财力不足，天子就减少膳食费用，解下自己乘车上的马匹，从私人仓库御府中拿出钱财养活他们。
第二年，山以东地区遭受水灾，老百姓大多陷于饥饿困乏之中，于是天子派遗使者，尽出郡国仓库中的物资赈济贫民。仍不够用，又招募豪富人家借贷予贫民，还是不能救灾民脱困境，就把贫民迁徙到关西，或充实到朔方郡以南的新秦中去，约七十余万人，衣食都靠县官供给。数年之间，借给他们产业，派使者分部保护他们，一批批的天子使者，冠盖相望，道路不绝。费用以亿计，多不可计算。于是县官财力告竭。
然而富商大贾有的蓄积财物，奴役贫民；前呼后拥，车乘百余辆；屯积居奇，封君对他们也都伏首低眉，仰仗他们供给物资。有的冶铸煮盐，家财积累到万金，而不帮助国家的急难，黎民百姓陷于重困之中。于是天子与公卿商议，另造钱币以足用，并打击摧折那些浮华荒淫的兼并之徒。那时皇帝苑囿中有白鹿，少府有许多银锡。自孝文帝另造四铢钱以来，已有四十多年，从建元年间以来，用度不足，县官往往在产铜多的山旁冶铜铸钱，百姓也乘机偷铸，数目很大。钱越来越多而且轻，货物越来越少而且贵。有关机构的官员说：“古时候有皮币，诸侯骋享时使用。金有三等，黄金是上等，白金为中等，赤金为下等。如今的半两钱法定重量是四铢，而奸盗人等摩钱里以取铜屑，钱更轻薄物价更贵，远方用钱很不方便。”于是以白鹿皮一尺见方，饰以绣文，制成皮币，直四十万钱，规定王侯宗室来朝觐聘享，玉璧都必须以皮币作衬垫进献，然后礼仪得行。
又杂铸银锡制成白金，认为天所用最重要的是龙，地所用最重要的是马，人所用最重要的是龟，所以把白金分作三品，第一品重八两，圆形，花纹为龙，名为“白选”，值三千钱；第二品重量较小，方形，花纹是马，值五百钱；第三品又小一些，随圆形，花纹是龟，值三百钱。命令县官销毁半两钱，另铸三铢钱，钱文与重量相同。盗铸各种金钱的一律是死罪，但是盗铸白金的吏民仍是不可胜数。
于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事；桑弘羊以计算被任命为侍中。咸阳，是齐地煮盐的大商人，孔仅是南阳地区冶铸业的首户，产业（致生之业）都积累到千金以上的规模，所以郑当时才向朝廷推荐他们。弘羊，是雒阳商人的儿子，因善于心算，十三岁就当了侍中。这三人讲求财利的事那真可说是精细入微，察见毫末了。
法律既然越来越严酷，官吏多因罪免官。加上不断打仗，百姓买爵以求免赋役，大多买到五大夫一级，官府可徵发的人越来越少了。于是除授有千夫、五大夫爵位的人为吏，不愿为吏的向官府交马匹求免；原来为吏的都免去职务，责令到上林苑砍伐荆棘，或去开凿昆明池。
第二年，大将军、骠骑将军大规模出兵与胡人作战，捕获斩杀敌人八九万，赏赐有功将士五十万金，汉军死于战场的马多达十余万匹，运输和制造兵车衣甲的费用还不计算在内。当时财政匮乏，战士有许多人得不到俸禄。
有关机构的人说三铢钱重量小，容易从中舞弊，于是请准于诸郡铸五株钱，将钱背面四周加厚为钱郭，使人无法磨取铜屑。
大农奏上盐铁丞孔仅、东郭咸阳的话说：“山海是天地藏物的大仓库，都应该属于少府，陛下不为私有，命属于大农作为赋税的补充。请准于招募百姓自备经费，使用官府器具煮盐，官府供给牢盆。一些浮游无籍的人欲独占山海的利益，求取财富，奴役贫民取利。他们阻挠此事的议论，听不胜听。建议敢于私铸铁器、煮盐的，钛其左脚趾，没收其器物用具。不产铁的郡设置小铁官，隶属于所在县。”于是使孔仅、东郭咸阳乘着传舍的车子到各地去督促实行官办盐铁，建立官府，除授原来经营盐铁的富家为吏。吏制更加杂乱，不再行选举制，官吏中有许多是商人。
商人因钱经常改变，就多积货物以追逐利润。于是公卿建议说：“郡国颇受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁徙到地多而富饶的地方。陛下为此降低膳食等级、节省费用，拿出皇宫中的钱来赈济百姓，放宽借贷的利率和赋税等级，然而百姓仍不能都去田亩中耕作，商人数目不断增加。贫民没有积蓄，都仰赖县官供给衣食。以前轺车、商人所有的缗钱都要征收多少不等的算赋，请准许像往时一样出算赋。那些属于末作的商人凡赊贷买卖，屯积居奇，以及营商取利的人，即使没有市籍，也要各自按自己的货物，赀产认定应占的算赋等级，通常是缗钱二千为一算。诸种手工行业有租税以及冶铸业的人家，大抵四千缗为一算。不属于官吏的三老、北部边境的骑士，有轺车一辆为一算；商人有轺车一辆为二算；有船长五丈以上的为一算。有隐匿不自度赀产，或隐瞒部分赀产的，罚到边境戍守一年，没收赀产。有能告发的，给予被告发者赀产的一半。商人有市籍的，连同他的家属，都不许占有土地，以有利于农民。有敢违犯此令的，没收为他种田的田仆入官。
天子于是想起卜式的话，封他官为中郎，爵为左庶长，赐给农田十顷，还布告天下，使每个人都知道这件事。
卜式是河南人，以种田养畜为业。当初，父母去世后，留下一个年少的弟弟。等弟弟长大成人，就与他分了家，自己只要了百余只羊，其余田地、房屋等全都留给弟弟。从此卜式入山牧羊，经过十多年，羊繁育到一千多只，买了田地宅舍。他的弟弟却家业尽破，卜式每每再分给他一些。这时候汉朝廷正数次遣将出兵对匈奴作战，卜式上书说，愿意把一半家产交给官府作为边境作战费用。天子派使者问他：“你是想做官吗？”卜式说：“为臣自幼放牧，不熟习官场的事，不愿做官。”使者问：“是家中有冤屈，有话要对天子说？”卜式道：“臣生来与人无争，同邑人有贫穷的我就借贷给他，不善良的我就教导他，使他驯良，邻里人都愿听我的话，我怎会受人冤屈！没有要对天子说的话。”使者说：“那么，你捐了这么多家产，究竟为了何事？”卜式道：“天子要讨伐匈奴，我认为应该有力的出力，有钱的出钱，这样才能灭掉匈奴。”使者把他的话回报了天子。天子又转告公孙弘丞相。公孙弘说：“这不合人情。不守法度的人，不可以作天下楷模以扰乱了法纪，原陛下不要再去理会他。”于是天子很久没给卜式答复，数年后，打发他离开京城。卜式回家后，依旧种田放牧。过了一年多，正赶上汉军屡次出征，浑邪王等人投降，县官花费 很大，仓库空虚。第二年，贫民大迁徙，都靠县官供给，县官没有力量全部负担起来。卜式拿着二十万钱交给河南太守，作为被迁百姓的花费。河南呈上富人资助贫人的籍账，天子见到上面卜式的名子，尚能记得，说道：“这是前些日子，要献一半家产助边的那个人”，于是赐给卜式免戍边徭役四百人的权力。卜式又把它全都交给县官。那时富豪人家为了逃税争着隐匿家产，唯有卜式热衷于输资帮助官府。天子于是认为卜式的确是位有德长者，才给他显官尊荣以诱导百姓。
起初，卜式不愿做郎官。天子说：“我有羊在上林苑中，想请你替我放牧。”卜式才做了郎官，却是穿着布衣草鞋的放羊郎。一年多后，羊群肥壮且繁殖了很多。天子路过这里看到羊群，夸奖他一番。卜式道：“不但是羊，治理百姓与这是同一道理：让他们按时起居，不断把凶恶的除掉，不要让他败了群。”天子听了很是惊奇，封他为缑氏令试一试他的本领，果然缑氏百姓反映很好。升任为成皋令，办理漕运的政迹又被评为“最”好。天子认为卜式为人朴实忠厚，封他做了齐王太傅。
而孔仅由于出使各地铸作铁器，三年之中升任为大农令，位列于九卿。而桑弘羊当上了大农丞，管理有关会计事务，慢慢设置起均输制度来流通货物了。
这时期开始允许吏缴纳谷物补为官，补为郎官缴纳的谷物多至六百石。
自从制造白金和五铢钱以后五年，赦免官民因盗铸金钱获死罪的数十万人，天子没有发觉而被地方处死的，不可胜数。自出赎金经赦免罪的有百余万人。然而犯罪又能出得起赎金的连一半人也没有，普天之下大约所有人都无顾忌地盗铸金钱了。犯罪的人太多，官吏不可能把他们全都诛死，于是派遣博士褚大、徐偃等人按照尚书诸曹职司的不同划分权限，巡察郡国，揭发，举报兼并之徒以及身为郡守、国相等职，却利用职权图谋私利的人。而御史大夫张汤这时正处在官势显赫、大权在握的时候，减宣、杜周等人任御史中丞，义纵、尹齐、王温舒等人以执行法律惨急深刻被提升为九卿，在这种局面下，如直指夏兰这类人开始出现了。因而有大农令颜异被杀的事发生。
起初，颜异是济南的一个亭长，因办事清廉直率慢慢升迁到九卿的地位。天子与张汤既已制造了白鹿皮币，问颜异有什么看法，颜异说：“如今诸侯王朝见天子有苍璧，价值不过数千钱，而作为垫衬的皮币反而值四十万，本末不相称。”天子听了很不高兴。张汤又与颜异平素有些过节，适巧有人以其他事告发颜异，此事交给张汤审理。颜异曾经与客人闲谈，客人说到某法令初颁下时有些弊病，颜异没有说话，客人以为他与己见不同，反唇讥刺几句。张汤知道此事后上奏天子说，颜异身为九卿，见法令有不妥处，不向朝廷进言，只在心中诽谤非难，其罪当死。从此之后，有了“腹诽“的罪名，而公卿大夫多以谄媚逢迎、阿谀奉承取悦于人了。
天子既颁发了算缗钱令并尊崇卜式为天下人的榜样，而百姓终究不肯拿出钱财帮助县官，于是发生了怂恿告缗钱的事。
郡国有许多盗铸的金钱，大多不够分量，因而公卿请求命京城铸造钟官赤侧钱，一个当五个，向官府缴纳赋税以及其他对官方使用的场合，不是赤侧钱不许使用。从此白金的价值降低了，百姓不在珍视它，县官下令禁止，仍无作用。一年多后，白金终于废止不用。
这一年，张汤死，而百姓对他毫无思念之情。
此后二年，赤侧钱又贱，老百姓千方百计把它花出去，这对市场很不利，赤侧钱又废弃了。于是下令所有郡国都不许再铸钱，专门命上林苑三官铸造。流行的钱既已很多，下令天下，凡不是三官铸造的钱币不许使用，诸郡国以前铸造的钱币全都销毁，把销钱得到的铜上缴三官。百姓铸钱的事更少了，铸钱所获利益还没有花费大，只有巧工匠和大奸商才有能力盗铸。
卜式做了齐国诸侯相，而杨可掀起的告发隐匿缗钱的事遍及天下，中等人家以上大约都被告发。由杜周加以审理，很少有能反案的。于是分别派遣御史、廷尉、正监等官员按不同使命出使诸国，顺便治理郡国隐匿缗钱的案子，所得没收老百姓的钱物以亿计，奴婢上千万，田地大县数百顷，小县百余顷，房产也与这些数字相当。于是商人中等以上人家大约全都破了家，从此老百姓满足于美衣美食，得吃就吃，得喝就喝，谁也不再经营买卖、蓄藏等事业了，而县官因为有官办盐铁和告缗钱这两件事，财政宽裕多了。
接着，把函谷关东迁三百多里扩大关中地域，设置了京都左右辅都尉。
起初，大农有许多经管的盐铁官布，因而设置了水衡都尉，想让他主管盐铁事。等到杨可告发隐匿缗钱的事发生后，上林有许多财物，就命水衡主管上林。上林财物既满，便扩大上林的规模。这时越国打算与汉朝用船决战，于是大规模修建昆明池，池周筑观宇环绕。建造楼船，有十丈多高，上面插着旗子，很是壮观。天子受这气派的感染，建造了柏梁台，高达数十丈。修建的宫室，也从此日趋于富丽。
于是把缗钱分给各官府，而水衡、少府、大农、太仆还各自设置了农官，往往就地在各郡县整治没收来的土地，加以耕种。没收来的奴婢，则分给诸苑囿，使喂养狗马禽兽，或者分给诸官府。诸官府更设置了做各种事情的奴婢，罪徒奴婢众多，因而由黄河漕运至京的粮食大约增加到每年四百万石，并且还要官府自籴一部分粮食才能足用。
所忠上书说：“世家子弟和富人或斗鸡赛狗赛马，或射猎赌博游戏，扰乱齐民的生活。”于是惩罚诸罪犯，命他们互相攀引，牵连达到数千人，称为“株送徒”。入财的既得以补为郎官，郎官的选拔从此衰退了。
这时山以东遭受黄河水灾，并且一连数年粒米不收，方圆一二千里之间，易子而食。天子心中怜悯，下诏书说：“江南火耕水耨，命饥民可流亡到江淮之间寻口饭吃，想留在那里的，可在那里定居。”派遣的使者冠盖相连，来往于道路，护送这些饥民，并从巴蜀运来粮食赈济他们。
明年，天子开始巡察郡国。东渡黄河，河东太守没有想到天子的车驾会来到这里，供具不备，失了礼教，畏罪自杀。西行穿过陇山，陇西太守因车驾来去仓猝，准备不足，以致天子从官连饭也吃不上，陇西太守自杀。于是天子北出萧关，随从数万骑，在新秦中射猎，以此布勒边兵，然后回到京城。见新秦中有的地方千里之间没有一名亭兵徼卒，于是尽杀北地太守以下官员，并命百姓，得以到边境诸县放牧牲畜，官府贷给母马，三年归还，利息十分之一，废除告缗令，以此充实新秦中地区。
既得宝鼎以后，设立了后土祠、太一祠，公卿在讨论在关封禅的事宜，而天下郡国都在预先修桥铺路，缮治原有的宫室，那些临近驰道的县分，在准备官库，储藏物品，设置需供给的用具，巴望并等待着天子车驾的幸临。
第二年，南越反叛，西羌侵犯边境以逞凶暴。于是天子因山以东年成不好，赦免天下囚犯的罪行，就南方的楼船士卒二十多万人一起进攻南越，数万人调发三河以西的马匹为坐骑进攻西羌，还有数万人西度黄河修筑令居城。这一年设置了张掖、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西等地设置田官，使在这里戍守的候卒逻兵六十万人一面戍守，一面耕种。中国内地则缮治道路以馈运粮饷，路远的达三千里，近的也有一千多里，全都仰仗大农供给。边境的兵器不足，就调发武库和工官的兵器来满足那里的需要。兵车和战马不够，县官钱少，很难买到马匹，就制定一项命令：封君以下至于年俸三百石以上的官吏，按等级不同缴纳不同数目的母马，分给天下驻兵的亭牧养，使每亭都有母马，每年考核其喂养繁息的成绩以定尝罚。
齐国相卜式上书说：“为臣曾闻说天子有忧虑，是臣子的耻辱。如今南越反叛，臣父子情愿与从齐国发来的操船兵卒一起战死于南越战场。”天子下诏说：“卜式虽然是个耕田放牧人，并不以此求利，每有剩余就帮助县官缓解经费的困难。如今天下不幸有危急的事发生，而卜式奋勇请求父子为此献身，虽没有参加战斗，心中的义念可说是已表现出来了。特尝赐给他关内侯的爵位，黄金六十斤，农田十顷。”布告天下，但天下没有人响应。诸侯有上百名，没有一人要求从军与羌、越作战。于是到九月诸侯朝见，尝酎（zhòu，宙）献酎金时，命少府检查酎金的成色，列侯由于酎金分量不足被削夺侯位的有一百多人。拜卜式为御史大夫。
卜式既有了这等重要的官位，见到许多郡国反映县官作盐铁的坏处，如铁器质量差，价钱贵，还有的强迫百姓买卖。而船有算赋，以船运货的商人少，商品昂贵，于是通过孔仅上书反映船只征收算赋的事。天子因此对卜式很不满意。
汉朝接连打了三年仗，杀掉了西羌入侵的军队，灭了南越国，番禺以西直到蜀南初次设了十七郡，姑且按照他们原来的风俗加以治理，不征收赋税。南阳至汉中之间旧有的郡县各自承担与自己毗邻的新设郡中吏卒的薪俸、食品、钱物，以及驿传所用的车马被服等具的一切费用。而新设郡县还时常有小规模的反叛，诛杀官吏，汉朝调发南方的官吏兵卒前往镇压，每年有万余人，费用都靠大农支给。大农以均输法调各地盐铁所得，以补充赋税的不足，所以才能应付得了。然而士兵路过的县城，不过做到供给无缺就是了，再也谈不上遵守赋税成法了。
第二年，即元封元年，卜式贬官做了太子太傅。而桑弘羊任治粟都尉，兼领大农令，完全代替孔仅管理天下盐铁。由于各地官员们自做买卖，相互间竞争，所以价格涨落很快，而天下所缴赋税有的还不够偿还转运的脚力钱，桑弘羊于是请求设立大农部丞官数十名，分别掌管各郡国的大农事务，各自又往往在主要县分设立均输官和盐铁官，命边远地区都以物价贵时，商人从该地区向外地贩运的物品为赋税，而由政府互相转输。在京城设立平准机构，总受天下输纳来的物品。召雇工官制造车辆等器物，都由大农供给费用。大农所属各个机构全部垄断了天下的货物，物贵则卖出，贱则买入。这样，富商大贾无从牟取大利，就会反本为农，而所有商品都不会出现价格忽涨忽落的现象。由于天下物品价格都受其抑制的缘故，所以称之为“平准”。天子认为有道理，答应了他的请求。于是天子巡游向北到朔方郡，向东到太山，又巡行海上，以及北部边郡，然后归来。所过之处都有赏赐，用去帛一百多万匹，钱、金以亿计，全由大农支出。
弘羊又请求允许吏得以缴纳粮食补官，以及罪人纳粮赎罪。命百姓能向甘泉宫的仓库缴纳多少不等的粮食，得以免除终身赋役，不受告缗令的影响。其他郡县的百姓则各自向急需处交纳，而各处的农民都各自纳粮，山东漕运到京的粮食每年增加了六百万石。一年之中，太仓、甘泉宫仓堆满了粮食，边境剩余的粮食和其他物品，按均输法折为帛五百万匹。不向百姓增收赋税而天下用度得到满足。于是赐给桑弘羊爵为左庶长，黄金二百斤。
这一年有轻微的旱灾，天子派遣官员求雨。卜式说道：“县官应该以租税为衣食，如今桑弘羊使官吏坐于列肆中买卖货物，求取利润，将桑弘羊下锅煮了，天才会下雨。”
太史公说：农工商之间相互贸易的路子沟通了，就有龟贝金钱刀布等货币产生。这是很久的历史了，自高辛氏以前年代太远，无从记述。所以《尚书》最早讲到唐虞时期事，《诗经》最早讲到殷周时期事，一般是世道安宁则按庠序中的长幼序尊卑，先农本而后商末，以礼义为限制物利的堤防；世道变乱就会与此相反。所以物太盛就会转为衰落，时事达到极点就会转变，一质之后有一文，与终后有始，始后有终的终始之变是一样的。《禹贡》中的九州，各自根据其土地所适宜、人民所多所少缴纳职贡。商汤和周武王承前朝弊政之后有所改易，使百姓不致疲弊困乏，各自都小心谨慎地致力于自己所从事的事业，而与禹时相比，已稍微有缓慢衰落的气象了。齐桓公采用管仲的计谋，统一货币，从山海的事业中求取财富，以朝会诸侯，利用区区齐国成就了霸主的威名。魏国任用李克，充分利用地力，发展农业生产，成了强国。从此以后，在战国时期天下互相争夺，以诡诈武力为贵，轻视仁义道德，以富有之道为先，以推让等礼仪为后。所以百姓中间富有的积财产上亿计，而贫穷的糟糠之食尚不能满足；诸侯国强大的或至并吞诸小国而使诸侯称臣，弱小者有的至于断绝祭祀而亡国。延续到秦，终于使海内统一。虞、夏时的货币，金有三种，或者黄、或者白、或者赤；此外或者用钱，或者用布、或者用刀，或者用龟贝。及至到秦朝之间，一国货币分为二等：黄金以溢为单位，是上等货币；铜钱上的文识为“半两”，重量与文识相同，是下等货币。而珠玉、龟贝、银锡之类只作为器物的装饰、作为宝藏，不作货币使用。然而其价格随时不同，高低无常。于是外对夷狄作战，内部兴利除弊建立功业，天下百姓尽力耕种不够供给粮饷，女子纺织不足穿衣。古时曾经竭尽天下的资财以奉献给天子，天子仍以为不够使用。没有别的缘故，主要是当时各种事务互相影响，共同作用造成的，有什么可奇怪呢。