第1章 地厅（局）级公务员业务素质与行政能力研究(1)

　　关于局级公务员专业素质培训需求调研的思考

　　上海行政学院根据国家人事部、国家行政学院的要求，由上海行政学院、上海市委组织部干部教育处、上海市人事局教育处组成联合课题组，承接了国家行政学院关于任职培训需求调研主课题的子课题，即“关于上海局级公务员专业素质状况及其培训需求的调查”。根据预定的调研方案，我们组织了专门力量进行了随机抽样调查、开座谈会、查阅资料等调研工作，从调查的情况来看，全市局级公务员总数为1636名，共发放答卷200份，答卷调查面为12%，最后回收有效答卷174份，回收率为87%。在统计整理了各种数据之后，根据上海公务员的具体情况，我们进行了如下思考。

　　一、局级公务员岗位对素质的要求

　　上海局级公务员从条线上看，上承市府领导、下辖一个工作系统和工作方面；从行政层次上看，在上海两级政府三级管理新的行政管理体制中处于区级层面上。这样，一方面，市政府的决策需要通过这些局级公务员得到切实的贯彻，他们是市府重大决策第一执行者。但另一方面根据市府领导的总体要求，结合本地区、本系统的实际情况，在相当大的范围内作出相应的决策，具有相当大的决策权。局级公务员这一岗位上通宏观下连微观，既是市府决策中的第一执行者，又是在本系统贯彻市府意图的第一决策者，对局级公务员的素质提出了全方位的要求，包括对局级公务员的专业素质有着特殊的要求。从调查的情况来看，具体表现在以下四个方面：

　　1.要有很强的宏观行政管理能力在调查中，对于“局级公务员最重要的专业素质是什么”的问题，有78.8%的答卷认为是宏观综合管理能力，其他依次为组织协调能力14.2%，人际交往能力7%。由此可见，具有把握大局、驾驭全局的能力是局级公务员第一专业素质，已为绝大多数局级公务员所认同。

　　2.要有自觉的法律意识有88.4%的答卷提到要加强法律知识的培训和提高依法行政的自觉性。根据答卷统计，学过行政法的只占1\/3，系统学过的则更少。据此，有的提出任职培训的过程应当成为强化依法行政意识的过程。从中可以看到，有没有自觉的法律意识，会不会依法行政，越来越成为局级公务员专业素质不可缺少的重要组成部分。

　　3.要有较深的专业造诣对答卷中“专业造诣的主要内容是什么”的问题，有多种多样的回答，但概括起来，认为主要包括两大部分。一是行政实施的专业素质，如了解情况、拟定方案、制定计划、检查督促等。二是对所管辖方面涉及到的专业知识，如经济综合部门就应是经济方面的内行，社区管理要掌握研究社区发展的规律等。虽然每份答卷的回答没那么全面、系统，但其中71.2%的答卷点到这两部分的有关内容，具有代表性。

　　4.要有现代的知识技能结构调查中，82.2%的人希望多掌握信息化知识和操作技能，59.5%的人对现代管理中科技手段的运用非常感兴趣，还有69.3%的人希望加强管理心理学的授课。59.5%的人要求补充现代科技发展知识，60.9%的人对现代行政决策的程序与技能感兴趣，80.8%的人想经常了解国际政治与国际经济知识，63.5%的人希望加强演讲口才能力的培训，凡此种种充分说明，要求局级公务员具备多种现代的知识技能，才能适应岗位的要求。

　　综上所述，在改革开放不断深化的新体制下，局级公务员肩负着光荣的重任，对他们的专业素质提出了很高的要求。

　　二、专业素质的含义和上海局级公务员队伍的状况

　　1.专业素质的含义所谓专业素质，就是胜任工作岗位所必备的专业化知识和技能。

　　因为局级领导所处的岗位，不同于处级、科级，碰到的问题，一般都是较为宏观的问题、全局的问题、方向的问题或整体发展的问题。

　　为此，局级公务员所需的专业素质，一是为推动该部门向前发展的专门能力；二是解决问题所必备的领导学知识。将它们综合在一起，即：宏观决策能力，分析能力，综合能力，判断能力，协调能力等等。

　　局级公务员的地位和作用，决定他们必须具备很高的素质。实现上海的战略发展目标，从一定意义上说，关键取决于是否拥有一大批能够参与国际竞争的，与建成现代化国际大都市相匹配的人才队伍，尤其是能够治党治政的高层次的优秀党政人才。而局级公务员的专业素质如何，则是其中的重要组成部分。

　　2.上海局级公务员的特点1993年上海市委提出的关于上海要有意识地培养选拔能够跨世纪担当重任的100名高层次党政领导干部，1000名高级经营管理人才，一大批各类专家这一战略性意义工程，5年来，通过实施“三个”工程，一大批优秀领导人才脱颖而出，其中上海的局级公务员队伍在这一工程建设中，更趋合理、科学。主要呈现如下特点：

　　（1）文化程度高：全市1636名局级公务员，有研究生文凭的占13.7%，大学本科文凭占46.5%，大学专科文凭的占32.6%，高中文凭占7.2%，较高层次的文化结构，为他们的能力的提高、思路的开阔奠定了扎实的基础。

　　（2）年龄结构较为合理：从上海的局级领导干部的年龄结构来看，45岁以下的公务员占绝大多数，他们处于最佳的年龄段，是跨世纪的优秀中青年干部中引入注目的富有生气的层次。他们基层工作经验丰富，普遍经历了困难时期、动乱时期和改革开放时期。

　　（3）具有多层次领导工作经验：上海公务员很早就实行了轮岗制度，所以局级公务员一般都经过下一级岗位不同性质的多岗位锻炼，他们熟悉各方面情况；而且也都经过下一级岗位副职、正职的台阶锻炼，积累了不同层次的领导经验，逐步获得胜任更高层次的实际领导能力。

　　（4）思维敏捷：局级公务员敢于思考、善于思考，能够打破旧的思维方式，开创新的未来，这在近几年上海突飞猛进的发展中就可以看出来。局级干部是其中的“领头羊”，没有灵敏的思维，独创的精神，要取得目前成就是不可能的。

　　3.上海局级公务员在专业素质方面存在的突出问题从调研中反映出，与形势发展的要求相比，与岗位的要求相比，上海局级公务员在专业素质方面也存在着不容忽视的问题。这些问题主要是：

　　（1）市场经济调控的能力薄弱。上海是受计划经济体制影响较深的地区之一，所以在社会主义市场经济运行机制形成的过程中，传统的以高度集中为特征的管理模式时时干扰着市场的有效运行，用计划经济手段去管理市场经济的做法还比比皆是。对于在市场经济发展过程中，局级公务员应具有的法律知识，宏观调控能力，解决市场与计划（即新体制与旧体制）之间的矛盾能力都均为缺乏，这与上海的战略地位及今后的发展目标要求，都显得不相称。

　　（2）在总体上局级公务员的专业素质与岗位的要求还存在着一定的差距。在回收到的答卷中，没有一份认为自己完全能适应任职对专业素质的要求，94.4%的人回答是基本适应，还有5.6%的人感到基本不能适应任职的要求。虽然这里会有一个态度谦虚的因素，但不都是谦虚因素所致，如考虑到基本适应区间上下限的差别，提高全市局级公务员的总体专业素质不能不是一个十分紧迫的问题。

　　（3）专业素质结构不尽合理。对一些作为局级公务员必备的知识和素质，相当部分答卷回答不够理想。如对国家公务员制度及其有关政策、法规没有一份答卷回答是非常了解的，倒有32.7%的答卷回答只略有知晓，又如有30.7%的答卷回答没有学过行政管理学，77.3%的答卷回答没有学过行政法学等。

　　（4）局级公务员之间专业素质状况不够平衡。从答卷中发现，参加过专门业务培训的为42.2%，有一半以上的局级公务员从未参加过提高专业素质的业务培训。前面提到有5.6%的问卷自我评估为在专业素质上基本不适应。这种专业素质不平衡状况在对问卷的不同题目回答中都有所反映。

　　（5）处理突发事件能力不足。上海在快迅发展中，面临着大量拆、动、迁的问题，其中因各种利益引发的矛盾，包括激烈的突发事件的产生。如何既不激发矛盾，又能平稳地解决问题，是局级公务员面临的新问题，这也是新形势下人民内部矛盾的新特点。目前，我们的局级公务员对这一矛盾的认识、处理方法都还缺乏高度和新意。

　　（6）老大自居心理作祟。在计划经济时期上海的产品遍布于全国各地，人们以购买到上海产品为荣。可是改革开放后上海的这一优势被打破，各地后起之秀层出不穷。面对这一局面的变化，上海的领导者还是安于现状，不注意像兄弟省市学习，大量市场被外地省市占领，市内的名优产品越来越少，这些现象的存在，虽然是上海的整体状况，但这与局级公务员的专业素质不能适应形势发展，不能眼睛向下，多注意吸收外地有益的经验，具有密切的联系。

　　由上可见，为了落实党的十五大关于建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍的要求，切实提高自身的专业素质是全市局级公务员队伍建设的一个重大课题。

　　三、对加强局级公务员专业素质培训的几点思考

　　党的十五大报告明确指出，为适应社会主义市场经济发展的需要，完善国家公务员制度，必须建立一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。因此，当前公务员的培训已在各个层次展开，任重而道远。作为较高层次的局级公务员，面临复杂的多变的现实社会，特别需要在高举旗帜的立场上，思想解放的观念上，创造创新的能力上，现实操作的方法上给予系统的、来自于实践又高于实践的培训，并成为公务员培训中一个突出的新课题、新需求，从而产生出现实的动机。分类培训、考核、奖惩与任免的挂钩，将成为公务员培训管理中的关键所在。因此，目前公务员培训的形势是（1）大量的在职公务员急待培训；（2）尽快完善公务员培训的管理机制，有一个统一的章法；（3）培训的方式方法需要创新和突破，要适应专业化素质的要求；（4）公务员对现代科技知识的需求量越来越大，对培训的内容提出了新的方向和要求。

　　1.关于上海局级公务员专业素质内容的思考上海迈向新世纪的战略地位和历史任务对担当重任的局级公务员提出了更高、更新的要求。因此，在培训中应着重突出以下几个方面的内容。

　　（1）提高公务员驾驭全局的能力。由于局级公务员既是市政府决策的第一执行者，又是执行市政府决策的第一决策者，地位十分关键。因此需要具有很强的把握大局、驾驭全局的能力。这种宏观行政管理能力应该成为局级公务员的第一专业素质。因此要把提高局级公务员驾驭全局的能力作为培训的重要方面。

　　要提高局级公务员驾驭全局的能力，首先必须提高局级公务员的理论水平，通晓马列主义毛泽东思想的基本理论，尤其是邓小平理论，是提高局级公务员驾驭全局能力的基本前提。局级公务员应该弄通和坚持马列主义、毛泽东思想与邓小平理论。因为只有较高的理论水平，才能把握理论体系，形成理论上的坚定性，才可能做到政治上的清醒和坚定，具有正确的政治方向、政治立场、政治观点，才有高度的政治鉴别力和政治敏感性。而且，理论上的成熟，才能加强工作的原则性、系统性、预见性和创造性，才能正确理解和贯彻党的路线、方针、政策，把握工作的大局与明确发展的方向。所以应该重视局级公务员的马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论的学习和培训。

　　其次，要提高局级公务员的业务管理水平。局级公务员需要掌握的管理知识，应该包括本行业的专业知识与现代宏观管理知识。作为局级领导，必须掌握现代宏观管理的规律，结合历史和现实的实际，系统掌握管理科学知识，成为既懂业务技术，又懂现代宏观管理的“科学型”领导。因此，对经验型局级公务员来讲，必须进行现代管理知识方面的培训，使他们从经验型变为科学管理型；对专家技术型的局级公务员也必须进行现代管理知识方面的培训，因为他们中有不少人在某个专业技术领域是专家，但是从驾驭行政管理全局方面来说，缺少现代管理知识。

　　最后，也要提高局级公务员的政策水平。政策是国家实现行政管理的根本性环节，也是国家实现其职能的决定性手段。局级公务员位于国家行政管理的重要位置，他们的政策观念的强弱，政策修养的好差，政策水平的高低（包括政策制定水平、理解水平和实施水平），在一定程度上决定着他们的专业素质与驾驭全局的能力。因此，应该重视对局级公务员方针政策方面的培训。

　　（2）开发局级公务员的创造性思维，提高创新意识。90年代初，我国确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这是一个前人从来没有做过的伟大事业。根据上层建筑必须适应经济基础规律的要求，要以建立适应社会主义市场经济体制的政府行政体制为目标，全面推进行政体制改革和行政现代化进程。具体体现为实现五个方面的转变；即从政企不分转向政企分开；从微观控制转向宏观调控；从单一管理转向综合服务；从高度集权转向简政放权；从传统管理转向现代管理。伟大的变革时代亟需领导者的创新精神。江泽民同志最近指出：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。要树立全民族的创新意识，建立国家的创新体系。局级公务员所处的地位，决定了他们既是创新的领导者，又是开拓创新的实践者。创造性思维具有新颖性、求异性、灵活性和艺术性等特点。因此，在培训过程中，要十分重视开发他们的创造性思维。

　　影响创造性思维开发的因素很多，主要有智力素质和心理状态。

　　智力素质包括想象能力、推进能力、判断能力与直觉观察能力等。培养开发优良的智力因素有助于他们独立地创造性地建构新的思维和对未来的预测，找出所要解决的问题及解决问题的新思路新办法。此外还要开发非智力因素，以激发他们的创新激情，提高创新信心和勇气，影响创新活动的进程。

　　开发创新思维，提高创新意识，不仅可以通过培训，而且可以通过长期积累知识经验、训练智能、磨炼素质的艰苦努力，提高创新能力，不断创新，不断前进。在环境发生变化时，及时提出新观念、新方案和新办法，敢想、敢说、敢做，不断探索新世界的奥秘，在工作中创新，走出新路子。