第26章 年终考核与公开考录地厅（局）级领导干部情况研究(6)

　　在地厅（局）级公务员年终考评中，有时对于同一考评对象，人们的认识却大相径庭，根源在于人们对考评者不是根据考核原则进行考核，而是出于心理因素的考虑。如有的人出于“好人主义”或“成人之美，的仁慈心理，常常对考评对象无原则地说好，这是一种较为普遍的社会心理效应，因其对人一概只作积极肯定的评价，而往往陷入偏见。我国长期以来受传统的重人情、重人际关系的文化心理影响，人们这种心理的积极意义是有助于人们宽厚待人、与人为善、减少矛盾磨擦，但其负面效应也是显而易见的，它容易造就一些谨小慎微、不讲原则的”老好人，导致在干部考核中不分贤愚优劣，一概说好的偏见。甚至组织上为人作鉴定、下评语，也往往只作积极肯定的评价，至于缺点和不足，或一笔带过，或只在今后的希望中稍作暗示、点到为止。在考核中无原则地评功摆好，“好人主义”严重，批评与自我批评难以开展，表扬与自我表扬非常时兴，造成“千人一面”，分不开等次，难以成为干部任用及奖惩的客观依据。在考核中还存在一种嫉妒心理，此种心理在多数情况下处于隐蔽状态，但在干部考评和选用时，眼见他人得到提拔而自己却无希望，或觉得某人的提拔会影响自己的晋升时，其嫉妒心就会变得外显和强烈起来。特别是在进行背靠背考核时，有的人就会表现出来，对考评对象进行或明或暗的攻击。

　　总之，这两种心理都会使干部考核失去客观尺度，给选才用人造成消极影响。

　　3.考核工作流于形式考核工作必须相信群众、依靠群众，充分走群众路线。因为，每个公务员的长短优劣群众最清楚、最有发言权。若能充分合理地利用民主评议、民主测评手段，就能比较准确地衡量出一个人的“斤两”和“尺寸”。然而目前存在的问题是：一是有些政府机关不仅自己对考核工作不予重视，流于形式，而且对于走群众路线，让群众参与考核的意识更是淡薄。二是一些群众素质较低，参与意识淡薄，责任心不强，常常敷衍了事，不能正确行使自己参与考核的民主权利；三是有的考核部门对群众尊重不够，组织不力，引导不当，使民主程序徒有形式。

　　相当多的单位以写条子或举手等简单机械的手段来决定哪个优秀，哪个不称职。人际关系好的，工作平庸点照样都是优秀；人际关系不佳的，工作实绩再突出也只能是称职，有的甚至遭人报复被“推举”为不称职。领导小组明知被考核人受委屈，也不敢轻易更改，认为这是“民意”。也有一些地区和部门虽然扩大了民主范围，提高了量化程度，如填写各种量表，拟写评语，却很少作为考核的主要依据，往往是为测评而测评，搞纯粹的形式主义。

　　4.考核法规不完善现行的《国家公务员考核暂行规定》是在《国家公务员暂行条例》

　　第5章第20条至26条的基础上所作的具体规定。其中许多内容由于缺乏实践检验，有些规定不适应地厅（局）级公务员情况，所以很难实施，有待于进一步制定和完善。

　　5.考核等次两头偏少，中间鼓包现象严重《国家公务员考核暂行规定》规定，公务员考核定为优秀、称职、不称职3个等次。其中优秀等次的比例不超过参加考核人数的15%，不称职公务员按实际情况确定。其结果如何呢？根据调查获悉，某省对地厅（局）级公务员年终考核，优秀和不称职等次的人员所占比例相当小，中间称职档次者所占比例相当高，这种考核现象在全国各地几乎相同。它混淆了公务员行为表现的细微差异，使考核失去公正；从间接的角度看，它使奖惩缺乏针对性，好的得不到奖励，差的得不到惩戒，再次助长了“干多干少一个样、干好干坏一个样”的歪风，从而使考核功能受到损害。

　　6.考核没有同职位分类相挂钩从严格的意义上讲，我国地厅（局）级公务员还没有实行职位分类。岗位职责不明确，职权界定不清，一岗多人，一人多岗，行政机关的冗员同我国的人口状况一样严重“超编”。许多人是“一杯水、一支烟、一张报纸看半天”，工作量严重不足。有的机关尽管一天到晚忙个不停，但很多事都是人为地制造出来的无用功。他们忙分钱、分物，忙内部矛盾的协调，忙感情的联络。自我服务，甚至让社会为他们服务。

　　公共行政机构的服务性变得十分淡漠。正因为如此，考核标准成了可有可无的东西。对许多公务员的考核，只好凭感情、凭印象来确定。

　　7.对考核工作重要性认识不足通过对部门地厅（局）级公务员调查发现，地厅（局）级公务员包括领导者对考核工作重要性认识不足，认为“考核年年搞，年年老一套”，“热热闹闹搞形式，认认真真走过场”，考不考对工作没有实质性影响。有的认为考核人情面太重，大多数人“只栽花、不栽刺”，“你好我好大家好，成绩一大堆，个个感觉良好。”有的认为个人小结显失公正，一些公务员总是把芝麻大的成绩写成西瓜，评议者亦不予指出，使得失真的内容轻易过关入档。有的认为考核不称职也无所谓，可以用缓评、告诫3个月等手段蒙混称职；还可以交流、易地做官渡过险关。到头来还是照旧。有的认为考核越认真越得罪人，怕得罪人的思想在脑子里根深蒂固，是非观模糊，正义感消失，事不关己，高高挂起；“睁只眼闭只眼”；宁可得罪十个君子，不愿得罪一个小人，反映在考核工作中，凡遇到易引起矛盾的问题，要么把矛盾上交，要么以简单的投票一推了之。

　　二、如何加强对地厅（局）级公务员年终考核工作的推行

　　公务员考核是指国家行政机关根据法定的管理权限，按照公务员职位的内容、标准、程序和方法，对公务员的德才表现、工作能力和业务效果进行定期的系统考察与评价，为公务员的升降、任免、奖惩、培训、交流、辞退以及调整级别和工资等提供准确可靠依据。地厅（局）级公务员年终考核标准和内容应该在此基础上来确定。

　　1.地厅（局）级公务员年终考核的标准应具有针对性为了正确有效地实施考核工作，使考核真正起到鼓励先进，鞭策后进，调动积极性的作用，解决“干多干少一个样”，“干好干坏一个样”，混吃“大锅饭”的问题。各部门应该结合具体情况，按照不同类别、不同层次公务员职位的要求，规定各个等次的标准。一般说来，优秀是指公务员在德、能、勤、绩四个方面都表现出色，完满地达到任职的要求，成绩显著；称职是指公务员在各个方面都能达到胜任职务的要求，较好地完成了任务；不称职是指公务员在政策水平、业务能力方面达不到现任职务要求，组织纪律性和工作责任心不强，完不成工作任务。各单位还可以结合实际情况，把德、能、勤、绩分解成各种具体要素，定出每项要素的等次标准，这样更易于评比，综合得出考评结果也会更加客观。确定各等次考核标准时，要考虑到这样几个因素：

　　（1）客观公正。所谓“客观”，一是要实事求是地对公务员做出评价；二是要全面地反映公务员的政治、业务和实际工作情况，避免片面性。所谓“公正”，就是对任何公务员都要严格按照规定的标准进行考核，不因公务员的职务高低及与领导者的亲疏而在标准掌握上宽严不一。如果考核结果不能正确全面地反映公务员的情况，那么考核结果就毫无用处，无法把它作为任用、培训、晋升工资等级的依据。如果考核结果不公正，就会引起广大公务员的不满，使考核工作失去权威性，还会严重挫伤公务员的工作积极性。只有做到客观公正，考核才能成为知人善任的前提，成为激励公务员奋发上进的有效手段，发挥出它应有的作用。行政工作本身具有复杂性、千头万绪、错综复杂，有的无法用机械的量化标准来加以衡量，有的因迟效性无法在短时间看出结果，有的因“潜性”“隐性”让人无法辨别优劣，有的是精神形态结果让人看不见摸不着。对于已取得的实绩，有的带有独立性，有的则带有关联性，确实离不开上级的指导、同事的协助和群众的支持。所以，考核有时做到客观公正并不是一件容易的事情。

　　（2）体现职位特征。地厅（局）级公务员由于所处地位不同，工作内容也有所差异，体现在具体职位上，有些工作无法定时定量，如果完全使用一个标准进行考核，势必会有失偏颇。因此，在制定考核标准时，要体现职位的要求、特征和性质。1998年黑龙江省委、省政府办公厅联合发布的《省委、省政府工作部门及市、地目标责任制实施方案》就是针对地厅（局）级公务员所处地位的不同，分别确定了相应的考核内容，体现了职位特征。

　　（3）统筹兼顾，突出重点。在坚持全面考核的同时，必须突出重点，考核的重点是公务员工作实绩。之所以把工作实绩作为考核重点，是因为在一定程度上，工作实绩是德、能、勤的综合反映。所以，我们在考核德、能、勤时要注意到这三者同绩的一致性。不能脱离绩去空谈一个人的政治思想觉悟；也不能离开绩去空谈一个人的工作能力；离开绩去看出勤率，也难以正确衡量一个人的工作态度，不能解决“出勤不出力”的问题。把工作的实际成绩作为考核的重点，一是标准比较明确统一，可以防止领导者根据个人好恶或主观印象去评价人员；二是可以引导和鼓励公务员干实事，求实效，为国家为人民多做贡献，使那些爱搞形式，不干实事的人和那些靠吃“大锅饭”混日子的人没有市场。

　　（4）依法考核。地厅（局）级公务员年终考核是一项重要的公务员管理制度，必须严格依法考核。依法考核，对于维护公务员考核的正规性和严肃性，排除任何形式的主观性和随意性；对于统一标准，保证考核的客观和公正；对于从考核方法、考核结果的依据作用等方面保证考核的效果；对于依法对公务员进行管理，加强公务员管理的法制化建设，都具有重要的意义。

　　2.增强地厅（局）级公务员年终考核工作的透明度对于考评中反映出来的考评对象的某些政治及思想品质上的缺点，可在不违反保密原则的情况下，以适当的方式和适度的分寸向考评对象“通报”，允许其解释申辩。过分神秘化不利于弄清事实辨别真伪，容易对考评对象造成伤害。考评对象若认为考评显失公正、评语不实，应该允许其向本部门领导或上级领导申诉，要求复议。必要时可不定期地召开一些不同层次、不同类型、不同规模的座谈会、交流会，针对本单位出现的问题，统一思想，寻求对策，提高考核工作灵活性。如一些单位逐级分层考核的做法，根据实绩大小灵活评定优秀等次的做法，定性与定量有机结合的方法，领导者正确听取群众意见的方法等等，都有一定的认识和应用价值。

　　3.提高政府对法规实施的反应能力，进一步修订和完善相应法规内容《国家公务员考核暂行规定》作为第一个总的考核法规，其实施必定是一个试验、修订并完善的过程。地厅（局）级公务员年终考核所处环境不同于上级政府，很多情况下，不适宜完全照搬《国家公务员考核暂行规定》的规定，需要考虑部情、省情、市情，在不违背《国家公务员考核暂行规定》精神的前提下，可因时因地因事灵活采取措施。

　　具体包括：（1）考核标准要增强针对性，体现地厅（局）级公务员工作的特点，并加以细化。（2）适当增加考核等次。（3）调整晋级增资规定，把连续3年优秀可以晋升一个级别的规定改为3年内累积2年优秀者可以晋升一个级别；把连续2年不称职者予以辞退改为一年考核不称职者予以辞退。（4）进一步理顺考核结果与奖惩、培训、调岗、工资与职务升降等单项制度的相互关系，使其相互配套、相互统一、减少掣肘和矛盾。

　　4.进一步规范地厅（局）级公务员年终考核程序和方法科学的程序和方法是考核客观公正的重要保证，也是考核工作科学化的重要标志。任意简化考核程序，忽视科学方法，都会严重地损害考核工作的严肃性、客观性和公正性。要逐步形成并完善地厅（局）级公务员年终考核的责任机制，提高有关人员的思想和品质素质。对于考评人员，要教育他们增强责任心，对考评对象的成绩和不足均应客观实录，做到不虚美、不隐过。对于出于嫉妒心而提供假情况，借以诋毁攻击他人者，不仅要批评教育，而且要严肃处理。对于在干部考评中无原则评功摆好或荐人失当者，轻者要批评教育，重者要令其承担责任。建立平时考核制度，提高年度考核的准确性。公务员考核如果不以平时考核为基础，仅仅进行集中突击性的年度考核，一方面，会使考核的监督检查失去作用，另一方面也会使年度考核失去准确的客观依据，使“近因效应”发生消极作用。因此，要建立平时考核制度，这在一定程度上维护和保证了年度考核的客观性和公正性。

　　目前，建立平时考核制度可以从三个方面入手：一是实施工作实绩登记制度，由考核部门或所在部门对其工作成绩作出客观、细致的记录。二是做好出勤登记，以此考察其勤奋精神、纪律观念和付出的劳动量大小。三是做好好人好事和工作问题登记，以考核其社会公益道德观念和工作失误情况。

　　5.及时做好地厅（局）级公务员年终考核结果的兑现、使用工作考核结果的兑现和使用，既是整个考核工作的延伸，又是与其他单项制度相联系的重要环节。公务员考核的正规性和考核结果的法律效力表现在这样几方面：第一，凡是公务员都必须接受定期考核，任何公务员都没有拒绝接受考核的权利。第二，任何机关及其领导者都不得随意取消本单位的考核，也不得以自己的考核办法代替法定的考核办法，必须严格按照规定的标准和程序进行。第三，考核结果应该并必须作为对公务员进行升降、奖惩、晋级增资等的依据。搞好地厅（局）级公务员年终考核结果的兑现、使用工作，对正确地了解使用公务员，引导、激励和教育公务员履行职责、争创业绩、健康成长，都具有积极作用，同时这也是我们考核的目的所在。通过考核结果的兑现、使用工作，使广大的地厅（局）级公务员认识到考核的重要性，重新对考核工作树立信心。如能真正按考核结果评价公务员功过是非，正确行使奖惩，公正进行职务升降，真正做到优者受奖，劣者受罚，能者晋升，庸者降职，必将引导公务员努力工作。

　　子课题领导小组成员：

　　廖震华（黑龙江行政学院副院长、高级经济师）吴振芳（黑龙江行政学院教务处处长、教授）尤京文（黑龙江行政学院行管部主任、教授）徐远申（黑龙江行政学院教务处副处长、副教授）于凤荣（黑龙江行政学院行管部副主任、副教授）子课题负责人：于凤荣主要参加者：尤京文王丽1998年6月20日