第27章 任职培训总结及工作研究(1)

　　建立适合中国特色的国家公务员任职培训新模式

　　“公务员任职培训需求”的调查与思考宁夏《国家公务员任职培训需求调研》课题组党的十五大报告指出，为适应社会主义市场经济发展的需要，完善国家公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍，这无疑是现代行政管理日益发展的客观需要。随着国家行政管理事务越来越复杂，管理社会生活领域越来越大，对国家行政管理人员的专业技能和业务素质提出的要求也越来越高。而在我国，实行国家公务员制度时间不长，对国家公务员的任职培训经验较为缺乏。到底应解决其中存在的何种问题，一时很难把握。对此，人事部、国家行政学院提出并组织进行《国家公务员任职培训需求调研》的课题，并向全国发出了该项研究课题的通知（人办发[1997]97号）。通知下发后，自治区党委、政府很重视，立即着手组织成立了课题组。

　　课题组从1997年11月中旬开始筹备组成，从起草文件、协调关系、人员组成、设计问卷、组织调查、开座谈会、数据统计（微机处理），到调查成果撰写与讨论，历时5个多月，经过课题组成员上下辛勤努力，此项调研课题任务已初步完成。调研成果共分四部分。

　　一、转轨定向：对国家公务员任职培训的再认识

　　（一）问题的提出国家公务员任职培训需求从归属上讲，是属于国家公务员培训中的重要内容。我们知道，国家公务员培训是开发人的智力和技能的基本途径。西方国家把培训文官看作是最值得的投资，是各种效益中最大的一种投资。香港也有人说：“生命取决于效率，培训决定了效率”。

　　我国公务员的培训是国家公务员素质的重要更新机制。实施培训，是受到法律保障的一项权利，是人力资源增值的基本手段，是提高行政效率的刚性任务，也是国家行政机关的行政行为。

　　然而，国家公务员培训目前正处在探索过程中，这注定它毕竟不同于常规教育，更不同于党校教育。它有其自身规律和特殊要求，需要我们作出相应探索。其中，关于国家公务员任职培训需求问题则是当前一项热门话题，越来越引起人们的关注。人们从培训工作的切身体验中感悟到，要提高公务员培训工作的针对性和有效性，使公务员培训更贴近政府管理工作的目标，以适应行政管理体制改革和转变政府职能的需要，适应建立社会主义市场经济体制的要求，必须把培训需求引进到公务员培训工作中来，作为公务员培训工作系统的一项重要和必不可少的组成部分。

　　所谓公务员培训需求是国家社会政治、经济发展对公务员素质的需要，是政府机关行政职能对公务员要求的反映。公务员培训需求有广义和狭义之分。广义的公务员培训需求，包括所有类型的培训需求，诸如初任培训需求、任职培训需求、专门业务培训需求和更新知识培训需求等。狭义的公务员培训需求是专指某一类型。本课题所研究的主要是任职培训需求。

　　任职培训是指国家行政机关对准备晋升一定领导职务的公务员，根据拟晋升领导职务的要求所进行的培训，即为公务员胜任即将晋升的职务做好充分准备。任职培训与初任培训被统称为“关节点”或“转折点”的培训，对公务员自身的发展前程至关重要，有的参训者誉称此为人生的三大喜庆（入党、当公务员、晋升）之一。

　　任职培训一般包括以下两类：（1）从行政机关以外的在职人员中调入国家行政机关担任领导职务的公务员。（2）在行政机关内晋升一定层次领导职务的在职公务员。任职培训需求就是指上述人员的培训需求。

　　（二）任职培训需求调研的意义客观地说，公务员的任职培训及其需求工作过去也做过，甚至取得过一些成绩。但是从严格意义上说，那不是规范性的公务员培训工作，而是计划经济体制下的干部培训工作。面对新时期提出的两个根本转变的要求，培训工作越来越显得不适宜了，主要表现在：

　　一是强调组织需求多，而个人需求不够。以往的培训工作，强调统一规划、统一安排、集中培训，培训者和培训对象不沟通。一般是上面需求什么，下面培训什么，跟形势，跟政策走；或者“轻车熟路”，“吃现成饭”，有什么样教师，学过什么就讲什么，准备什么就讲什么、培训什么。从治学的态度上讲，这是实事求是的态度，但从市场经济的要求讲，就很不适应了。从公务员自身思想和工作实际方面考虑不够，即使进行需求调查，也仅限于工作性的、局部的、临时的情况了解，缺乏科学性、规范性、长远性，是一种被动的培训模式。

　　二是强调正规、系统化学习多，理论联系实际，解决公务员面临现实问题不够。正规化、系统化起创造声势的作用，决定了培训内容自身的体系化和规范化，满足于课堂灌输的学院式教育，很少根据公务员的具体情况采取“启发式”、“研讨式”、“角色模拟”、“案例教学”等科学化的教学方法和手段，缺乏吸引力。从而造成教学与实际相互脱节，学员感到培训内容不对味、不实用、不解渴。在调查中，有52.33%人认为针对性不强，有14.87%人认为理论与实际脱节，有10.75%人认为技能课太少，有7.35%人认为课程安排不合适，有7.34%人认为课堂讲授多、学员讨论少，有2.86%人认为知识老化，缺少新意。

　　三是强调理论培训多，进行业务知识培训、现代科技知识培训、岗位能力培训不够，用党校培训代替或等同于公务员培训。党校培训的内容着重于马克思主义的基本理论教育、党的历史、党的基本路线教育等。公务员培训的内容也有马克思主义的理论、党的基本知识，但着重点在行政管理的业务培训方面，而且培训方法也有所不同。调查表明有38.35%人认为公务员任职培训的重点应放在提高管理或领导水平上，有26.34%人认为应放在提高专业技能上，有20.97%人认为应放在提高思想理论水平上，有14.7%人认为应放在提高应用操作能力上。

　　四是培训内容严重滞后。一般说来，公务员培训除了学习指定的公共必修课和专业必修课之外，选修课的开设尚未提到议事日程上来，公务员参加培训学习的选择余地较小，难以满足那些素质较高、基础较好、求知欲较强的公务员的需要。对担任领导职务的公务员的任职培训大多带有补课的性质，而且是被动地接受培训，是上级规定“要我学”，而非“我要学”，严重影响了公务员的培训效果。调查表明，在参加过近两年培训的313名副处级以上公务员中，有37.06%人认为增加了一点必要知识，有23.64%人认为收获较大，有15.65%人认为解决了一些问题，有7.67%人认为比较空洞，和实际结合不紧，有3.2%人认为没有多少收获。

　　为此，应当从市场经济规律出发，从领导工作的目标出发，从公务员培训工作规律出发，从21世纪的战略高度出发，提高对公务员任职培训需求调研重要意义的认识。

　　首先，开展需求调研是贯彻党的十五大精神，进一步加强公务员队伍建设的重要举措。国家公务员队伍是行使国家行政事务管理，担负政府职能任务的生力军。公务员的素质如何，直接影响着政府工作系统的功能。从目前我国公务员队伍的现状来看，虽说公务员的年轻化、知识化比以往有了提高和进展，但是公务员的专业化水平还不高。由于公务员公共管理专业能力不强、行政专业水平不高，这就必然带来行政体系的运作效率不高，处理公共事务的手段落后。

　　在当代中国的发展进程中，正在发生一场由传统政府行为向现代行政行为转变的伟大变革。市场经济作为现代政府行为生成的催化剂，有力地推动着政府行为发生重大转变。这是一种全方位、多层次、大角度的转变。为了适应这种转变和变革，对国家公务员的专业技能和专业素质提出的要求就越来越高，只靠传统的方法和手段，将难以适应变化发展的新趋势，它要求公务员不断提高自身素质和专业化管理能力。从当前各国行政改革的趋势看，各国政府都越来越重视公务员的专业化问题。不论是英国等实行“通才型”公务员制度的国家，还是美国等实行“专才型”公务员制度的国家，都纷纷采取措施，加强公务员队伍的专业化建设。我国要和国际接轨，向世界开放，就要学习世界各国先进行政管理经验和方法，改变政府的传统职能和行为方式，使公务员队伍适应政府行政管理专业化和公共管理多样化服务的要求。因此，开展需求调研，目的正是为了摸清公务员现状，探索公务员任职培训的新模式，实现党的十五大提出的“完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的战略任务。

　　其次，开展需求调研，是市场经济条件下行政学院求生存求发展的永恒主题。我国各级行政学院是在改革开放的新形势下，为适应市场经济的要求，推行国家公务员制度中建立起来的。行政学院怎样办出有特色的培训系统，走出公务员培训的新路，这是需要深入探讨的问题。现在，行政学院的牌子已经挂起来了，到底我们培训的成果是名牌还是假货，社会各界极为关注，行政学院要争得社会的地位，影响的扩大，培训权威的树立，关键在行政学院的培训质量。从客观角度讲，目前国家对公务员培训宏观指导不力，包括公务员培训的方针、政策、体制、机制、规划、措施、办法、规章、制度、机构、经费以及质量评估等方面，还缺少系统的构思、配套的设计、战略的思考、措施的到位。从培训角度看，我们对培训的认识还不够统一，培训的视野不够高和宽，存在着体制不顺、硬件困难、软件落后、质量不高、权威不大等问题。在市场经济体制下，资源配置靠什么？就是靠市场需求，靠价值规律。对行政学院来说，没有价值的培训，是不成功的培训、失败的培训，没有质量的培训。

　　如何有质量、有价值，靠过去计划经济体制下的行政指令办班，培训显然是不适宜了。随着市场经济体制的建立，价值规律发挥更大的作用，公务员愿不愿意学，学什么，怎样学，主要应根据他本人的需要，根据他所从事的事业发展需要。能否根据需求，解决培训的针对性，从而办出特色，事关我们行政学院生存、发展前途命运的问题。开展需求调查，既是公务员条例的规定，当前的急需，也可以说是市场经济条件下行政学院求生存求发展的永恒主题。

　　有需求才会有动力，具体公务员有哪些需求，就要通过调研，分析能满足哪些需求，进而就可提出培训要求，针对要求，安排课程内容。可见培训需求调查既是基础工作，又是培训中关键的一环。因此提出任职培训需求也就是必然的了。培训需求的调查在国外如在美国是一个很普遍的做法，是设计培训课程的一个必不可少的环节。

　　应当看到，随着我国国家公务员制度的建立和推行，全国各地相继开展了公务员制度知识的“骨干培训”。在此基础上，全国各地开展了大规模的公务员“过渡培训”工作。宁夏从1996年开始，进行了有3万多人参加的公务员过渡培训工作。同时举办了一期任职培训和两期初任培训。从培训内容、培训形式及培训方法等方面积累了许多有益的经验。因此，开展公务员任职培训需求调研条件已经成熟。正因为如此，才使得我们调研工作得到有关方面的支持并得以顺利开展。

　　二、方法选择：国家公务员任职培训需求的程序设计

　　任职培训需求调研既是一项十分重要，又有一定难度的调研课题，对这项课题，我们着实费了不少脑筋，做了充分的准备和深入调查。采用了现代科学调研方法，精心策划设计了调查问卷。使用现代计算机手段进行统计分析，运用德尔斐法征求专家意见，并进行了认真讨论，最后撰写了课题调研成果。

　　整个调研过程可分三个阶段。

　　第一阶段：明确意图，协调组织我们于1997年11月初派人前往国家行政学院，了解课题意图、指导思想和内容要求。

　　随后由自治区党校、自治区行政学院向自治区党委组织部、自治区人劳厅送去“请求批准”函，说明“国家公务员任职培训需求调研”的重要性；关于课题的组织领导及组成人员的建议；关于课题调研内容与目的；关于课题调研计划与方法；关于课题调研时间与经费（见宁行院发[1997]1号文件，1997年11月11日）。随后成立了课题组，开展了工作协调。这期间由于种种原因，正式批复于1998年3月中旬才下来。但课题准备工作始终没有间断，一直在思考、商讨、研究之中。

　　第二阶段：调研策划，统计分析关于调查，我们采取两种形式，一种是发放调查问卷，主要是面上调查；另一种是开小型调查座谈会及个别征询专家意见，主要是点上调查。

　　（一）调查问卷的设计对于此项课题的调研，我们采用了国内外常用的问卷调查方法。

　　此种方法有许多特点：调查工具的统一性；调查方式的灵活性；调查过程的匿名性；调查结果的量化性。

　　问卷调查的关键在于设计问卷。要使问卷信息量大、涉及面宽、内涵深厚、体系合理、作答容易，这本身就是难度较大的科研课题。

　　可以说成功的问卷是调研工作的一半。

　　1.问卷设计的原则我们在设计问卷时，主要基于以下几点考虑：

　　第一，出发点要明确。问卷调查要从调查者和被调查者（回答者）两方面考虑。从调查者方面来说，我们是紧紧围绕所研究的问题和所要测量的变量来进行的，尽可能做到收集的正是所需要的资料。从被调查者方面说，被调查者各种各样，是有思想、有感情的人，要进行换位思考，即站在被调查者的角度来考虑一些问题，诸如文化程度、职级层次、工作部门、理解程度、难易程度、时间问题、填答方式等。尽可能为被调查者填答问题提供方便，比如，我们设计的调查问卷，从应答时间来看，最快时间是20分钟，最慢答完时间是50分钟，多数是在30～40分钟之间答完，时间较为合适。

　　答案填写基本上是只填写序号。问卷全部印在8开一张纸（正反两面）上，回答者比较满意，认为设计内容和形式比较好。有不少人争要空白问卷，想学习、研究一下，并拟在本单位做问卷调查时参考使用。