所谓“秘诀”
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中国的公款吃喝已经到了令人触目惊心的地步了。据《瞭望》报道说，中国04年的公款吃
喝高达3700亿元。这是什么概念呢？04年中国公布的军费也就2117亿元，同年中央财
政投入农村义务教育的经费才100亿元。
这还没说公车购置、出国考察、政绩工程、高干医疗呢。
一个国内的朋友问我：中国公款消费这么严重，不知道美国有没有可以什么借鉴的治理经验？
我说，美国基本上没有这个问题，又谈何“治理”？朋友又说：没有这个问题？看来美国官员
真是清廉！
其实，并不是美国官员不爱免费吃喝玩乐，但是钱袋子不由他们管，而由立法机关管，他们
胳膊不够长而已。在中国，政府却是自己给自己开支票，人大不能提供真正有效的审查和监
督，所以不消费白不消费，消费就要大大咧咧地消费。这是个制度问题，跟个人道德水准没
有太大关系――就算你现在破口大骂公款吃喝，如果有人拿一张空白支票给你，让你随便给
自己填，你肯定也会往上面填个天文数字。
所以，要说美国“治理”公款奢侈消费的“秘诀”，其实很简单：权力制衡。我们中国今天治理
公款吃喝，一会儿制定“四菜一汤标准”，一会儿“公款吃喝公示制”，却全都治标不治本，甚
至越治越病，因为治来治去都还是自己给自己开支票。立法机构真正与政府平起平坐，有效
审查监督其开支，公款消费也就“断了炊”。司法机关真正与政府平起平坐，裁判越界的案例，
公款消费就得提心吊胆。公众、媒体通过真正的言论自由对越界者“拳脚相加”，公款消费者
就得道德破产。所谓秘诀，不过就是这些个制衡而已。
权力制衡对于遏止挥霍公共资源真有作用吗？大家都熟悉的陈水扁案和马英九案，我就不多
说了，不妨说说近两年我在美国耳染目睹的几个小例子。
一个是去年纽约州审计长阿伦赫维斯栽的跟头。这个倒霉的州审计长，按我们中国的说法，
也是个“厅级干部”了，2006 年 9 月，却因为让他的一个手下长期给自己生病的太太开车，
被揪了出来。按照法律，公车绝对不能被私用，私用就要付相关费用。虽然赫维斯为此道歉，
并主动给州政府赔偿了8万多美元，州道德委员会仍然认定他“明知故犯地利用职位，为自
己和妻子谋求特权”，指控他违反了《公务员法》。当时正值美国中期选举阶段，州审计长
是个民选职位，民意调查显示，赫维斯本来领先40个百分点的，一个星期之间，就掉到了
12 个百分点。由于当时他还没有遭到正式起诉，罪名不明朗，所以仍勉强获得连任。可是
当他的案子正式进入法庭程序之后，迫于压力，他不得不还没就任就宣布辞职。07年2月，
法庭宣判他有罪，虽然只判了罚款，这个“厅级干部”的政治生命，却因为公车私用而给彻底
搭上了。
另一个小故事，是宾夕发尼亚州议会的“加工资”风波。05年7月的一天，宾州的议会在没
有举行任何公共听证的情形下，突然通过法律，宣布给州议员涨 54％的工资，同时也给本
州的法官和高层行政人员涨了工资。这种行径，可以说是典型的“自己给自己开支票”。第二
天州长就签署通过了该法令。结果，“人民群众的眼睛是雪亮的”，当地的一个社会活动家立
刻就把议会告上了法庭，认为他们这种做法“违宪”。后来，民愤越来越大，上千个人跑到州
议会门口抗议示威，甚至有民间组织将议会告上了联邦法庭，指控他们“侵犯了公众的立法
讨论权”。迫于民众压力，州议会只好重新投票，几乎全票同意收回原先“涨”的工资。相比
中国许多官员可以随便往公共支票里填吃填喝填车填旅游，美国的公共官员在没有这一切奢
侈消费的情况下，给自己填点工资都很难做到。
一个审计长因为公车私用落马，一个州议会涨上去的工资愣是给退了回去，可见权利制衡对
于公款私用的影响不是子虚乌有的事。在民众这样的虎视耽耽下，议员敢给官员们留出
3700 亿的“接待费”吗？这事够让他们下一百回台的。所以说不是美国官员们不爱吃喝玩乐，
而是前有议会管着钱包，后有法院拿着手铐，四面八方都有“群众的眼睛”，实在没有什么空
子可钻而已。
事实上，权力制衡不但管制公款私用，也管制着公款公用。就算公款不给“私吞”了，也很可
能被各种政绩工程、低效投资、无理补贴等等给浪费了，因此公款公用，也有一个“好刃是
否用在了好刀上”的问题。05年纽约市申办2012年奥运会时，纽约州政府就因为民众压力，
拒绝给一个对于申奥很关键的体育馆注入公共资金――公众说了，我们这缺钱的地方多了，
办什么奥运啊。前一段我写过一篇“耳朵上的记号”，阐述美国 07 年开启的一项拨款改革，
其目的是将狭隘的利益集团化、地方主义化的拨款从美国的财政开支中清除，这同样是“预
算民主化”改革的一部分。美国有一个非营利性团体，叫“公民反对政府浪费”，专门监督那
些流向不合理、不必要的“公款公用”。听听它的一些报告名称，就知道它对政府花钱多么辎
珠必较：“一个新的威胁：政府资助的垃圾科学”、“YMCA：从社区服务到社区无服务”、“爱
滋项目：一个泛滥成灾的浪费”……虽然它的很多说法不一定对，但是让政府花钱的时候有
点胆战心惊，却未尝不是好事。
甚至，民主和法治连“私款公用”也要干预。我不用公款请你，用自己的钱请你吃饭还不行吗？
如果你是试图影响公共政策或者有这个嫌疑，还是不行。基本上美国所有的州对此都有法律
规定，比如，康州的法律就规定，一个公职人员一年之内接受“政策游说者”的吃请不能超过
50 美元。又比如，06 年国会通过法令，规定禁止“政策游说者”给议员提供免费旅行和吃喝。
英国的政治文化也似乎与此遥相呼应，最近布莱尔去迈阿密旅行， 住了朋友免费的豪宅，
因为
而该朋友又似乎有往英国推销唱片之嫌，好端端的一次旅行，愣是变成了一个丑闻。
最近看到网上流传的一张照片，内容是两会代表在会议上睡得东倒西歪。固然，领导讲话往
往具有神奇的催眠效果，而且人民大会堂的椅子可能格外舒服，但在那个庄严的大厅里，顶
着人民代表的头衔，睡得憨态可掬的代表们其实有很多的事情可以做，比如，仔细聆听政府
预算报告的细节，并且在可疑的地方说不。
动什么，不能动宪法
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这段时间，一打美国电视台的新闻频道，或者翻开美国报刊的新闻栏目，就总会碰到一个词：
窃听。围绕着这个词，还有以下词汇在上下翩飞：总统，国家安全处，反恐，国会，听证。
把这些关键词连起来，就是当前美国政治的焦点新闻：美国国家安全处的窃听案。这个案件，
简言之，就是美国总统布什曾在911 之后，秘密下令国家安全处对“恐怖分子嫌疑人”进
出美国的电话电邮进行窃听窃取。这件事情在近4 年后，也就是 05 年 12 月被《纽约时
报》给抖了出来，闹得全国上下沸沸扬扬，国会开始对此事召开听证会，进行调查。
按一般人的直觉来说，总统下令国家安全处对恐怖嫌疑人进行秘密监控，似乎也不是什么特
别大不了的事情。为了国家的安全而盯梢“嫌疑人”，这也是政府“为人民服务”的一部分
吧，更何况这个行动发生在举世震惊的911 事件之后。在当时的恐慌气氛中，政府对神出
鬼没的恐怖分子嫌疑人进行神出鬼没的调查，似乎也属于情有可原之事。相比某些国家对公
民言论进行长期的系统的监控，似乎是小巫见大巫了。
但是，不，美国人对自己的政府、对自己的领袖没有这么“宽容”。在这个以自由和法治立
国的国家，人们对自己的隐私权利、言论自由、以及法律程序，有一种“神经质”的警觉。
在他们的眼里，自由、权利、法律，“娇嫩”如婴儿的肌肤，需要一丝不苟的呵护。
应该说，民众对“窃听案”的不满，有两个层次。一个就是对窃听本身的不满――在许多人
看来，对民众言论广泛的监控，是极权统治的起点，是对自由原则的背叛。虽然政府号称其
监控对象是“恐怖分子嫌疑人”，但是谁又能保证它监控的仅仅是“恐怖分子嫌疑人”，而
没有越位到政治异见者、新闻记者、乃至普普通通的公民呢？第二层不满，集中在窃听的法
律程序上：按照美国 1978 年制定的“外国情报监控法案”，美国政府对其公民的信息监
控，必须首先申请一个特别法庭的批准，而布什在批准911 之后的监控行动时，并没有依
法申请特殊法庭的批准。这在法理上，严重违背了既定的法律程序。正是在这一点上，布什
被社会各界揪住了一条大辫子。
而这个辫子，实际上是布什在侵犯法律方面的第二条“大辫子”了。第一条，就是古巴关塔
那摩海湾著名的拘留营。这个拘留营同样是布什当政期间的“创举”。它以“反恐”之名，
越过法庭的审判，任意地、无限期地扣留政府眼中的“恐怖分子嫌疑人”。911 以来，这
个集中营已经关押了500 多个这样“不明不白”地蹲监狱的人。在某种意义上，类似中国
已经被废除的“收容遣送所”。关塔那摩，成了布什滥用权力的代名词。
当然，布什也宣称他的行动有法理基础。他的法理论据有两条。一个是911 之后，国会给
他的授权。根据这个授权，他有权采取“一切必要和合适的手段”来预防、反击恐怖分子的
袭击。在布什政府看来，窃听、关押嫌疑人，属于这个“必要的、合适的手段”范围。第二
个法理依据，据说是宪法。根据宪法规定，在战争期间，美国军队的最高司令，也就是美国
总统，有权越过国会和法庭的批准，下令采取紧急军事行动，而反恐，布什政府论证，就是
一场战争。
当然，他的这两个说法，很快引来了嘘声一片。首先，“一切必要和合适的手段”，不能被
无限地、任意地解释。而且，根据美国法律的惯例，当一个新法的含义（911 之后的国会
授权）可能抵消一个旧法（外国情报监控法案）的内容时，新法必须明确、具体地指出这个
抵消的内容。其次，说反恐是一场战争，所以总统可以为所欲为，显然也是混淆了反恐战争
和一般常规战争的区别。反恐战争中的决策，并没有一般战争中的紧急性，而且，它是无限
期延伸的。如果用它来为布什政府的独断辩护，那么美国公民的自由和权利就得无限期地搁
置了。
然而，对于真正关心这个国家走向的人来说，他们关心的不仅仅是那被监控的几千个人，或
者被拘留的那几百个人的权利，甚至不仅仅是这其中涉及到的被践踏的法律程序，而是美国
这个国家的立国之本――三权分立――的失衡。在这个失衡的过程中，总统权力越来越大，
国会和法院的权力越来越萎缩，从而使支撑美国政府制度的“三角架”越来越向一边倾斜，
出现摇摇晃晃的迹象。如果说一个具体的法律程序被践踏，可以及时修补，宪政框架的倾斜，
却可能是灾难性的。
1 月 16 号，前副总统戈尔出现在电视屏幕上，发表慷慨激昂的演说，大声疾呼美国不能
丢弃它三权分立的优良革命传统。他从当前的国家安全处的窃听案件谈起，得出结论说：美
“
国的民主已经处于水深火热之中”。固然，我们有理由怀疑他由于党派之见而夸大其辞，但
是，观众也不得不承认他敏锐的问题意识。美国宪法的精髓，不是某一个具体的法律条文，
而是它所构架的权力制衡。这种权力的平衡，可能被一个独裁者大刀阔斧地公然推倒，也可
能被一个扩张权力的总统一点一点地蚕食。正是因为这种蚕食的危险，对任何一点政治病毒
建立一个强大的预警机制，可以说是政治健康的前提。
美国的开国之父们当初制定宪法时，初衷并不是建立一个强总统的制度。美国宪法的第二章，
明确规定的总统权限是“保证法律被忠实地执行”。换句话说，按照宪法的原意，总统拥有
的是“执行权”，他本身并没有立法权，不能自由地去“开发”权力。然而随着时间的流逝，
历届总统们不断“顺手牵羊”，权力越来越大。首先，美国总统选举形式的变化，使得总统
越来越拥有自己独立的选民基础，并不需要对国会俯首称臣。19 世纪30 年代以前，美国
总统的提名由国会的各党代表控制，总统还有动机对国会毕恭毕敬。之后，总统候选人开始
由各党的全国党代表大会提名，总统提名的“婆家“从国会的党代表变成了普通的党代表。
后来，总统的选举进一步“民主化”，各党的党代表不再由“党总支”指定，而由普通公民
投票产生，这样一来，总统的选举基础，完全平民化了。总统“翅膀硬了”，国会想抓也抓
不住了。
其次，数次政治经济危机，都给了总统扩大权力的机会。时势造英雄，无论是内战时期，还
是大萧条时期，或者越战时期，都呼唤一个强有力的总统来团结社会、集中资源、度过难关。
在这种危机时刻，一个强有力的总统，不但能够提高决策的效率，而且其个人魅力也是危难
时刻凝聚社会的资源――当然了，搞不好也会搬起石头砸自己的脚。这些危机造就了一夫当
关、万夫难档的林肯、罗斯福，也造就了约翰逊、尼克松这样的倒霉蛋。在所有这些危机中，
无疑罗斯福新政时期，是总统权力扩张最迅猛的时期。事实上，新政期间，总统权力的转型，
也是社会治理方式转型的一个后果。经济大萧条的出现，证明了放任自流市场模式的危险，
于是，美国社会的治理模式开始向干预型、福利型转变，这种转变反过来又导致了一个强大
行政权力的扩大。
最后，同时可能也是最重要的，还是现代社会运转方式“理性化”的后果。现代社会生活日
益复杂化，需要越来越庞大的行政部门，灵敏的反馈机制，和越来越专业的管理知识。行政
部门的提案，越来越成为国会议案的源泉。通过控制提案的内容，设定国会的议程，总统带
领的行政部门已经成了事实上的“立法者”，更不用说行政部门在“执行”法案时，往往自
由诠释法案，从而也实现立法的功能了。这一点，和一个越来越庞大的公司里，CEO 的地
位不断上升是一个道理。
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正是在这个大背景下，美国社会有理由对总统权力的进一步扩张表示警觉。历史学家Arthur
Schlesinger 在尼克松当政期间写了一本影响很大的书，叫《帝王总统》，声称美国的总
统已经从“宪政总统”变成了“帝王总统”。然而，也正是因为“神经质”的社会各界及早
地启动了预警机制，导致了国会在尼克松时代及之后采取一些拨乱反正的措施。1972 年的
“呈堂法案”，1973 年国会通过“战争权力决议”，1974 年的“国会预算和资金扣押
法案”，分别从外交、战争、财政各个方面钳制了总统权力，增强国会的地位。
许多人认为，小布什是自尼克松以来最“猖獗”的总统，直接传承了尼克松的“帝王总统”
风格。这不仅仅体现在他屡次绕过适当的法律程序，推行他所主张的政策，更体现在，即使
他按照法律程序推动其政策时，国会和司法部门在小布什政权面前软弱无力，从而从内部驻
空三权分立这个理念，破坏美国宪法的精髓。按照戈尔的说法，由共和党掌控的国会几乎都
成了布什政策的橡皮图章，而司法部门也被保守派占据。然而，情况可能并不象戈尔说得那
么不堪。事实上，在小布什的紧逼之下，美国政治、社会各界的预警机制又启动了。国会开
始反击，它开始要求政府对关塔那摩的关押犯情况定期汇报，驳回了布什要求无条件无限期
延期《爱国法案》的请求，并对窃听案中的政府角色，表示了强烈的质疑。法院也通过几个
案例，成功地为关塔那摩在押犯的人身保护权划定了一个界限。媒体的批评声音越来越大，
《纽约时报》不顾白宫劝阻报道窃听案，本身就是媒体声音的一个胜利。至于社会团体，已
经有两个团体，美国自由联盟和宪政权力中心，分别在底特律和曼哈顿，开始起诉国家安全
处的做法。
君让臣下，臣可以不下
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众所周知，自从70年代尼克松的水门丑闻曝光以来，美国政治生活中的重大丑闻都会被加
上“门”字，比如伊朗门、白水门、卡特里娜门、佛利门、普莱姆门……等等。最近，在这个
长长的“门”名单里，又多了一“扇”门：律师门。
事情是这样的：2006年12月，美国司法部在白宫的批准下，突然以“工作表现不佳”为由，
解雇了 8 名联邦律师（更确切地说是联邦检察官）。这些律师在震惊愤慨之余，将这事捅
到了媒体。从 2007 年 1 月份开始，各大媒体开始积极报道这件事，讨论这次解雇是否合
理。3月份，国会司法委员会开始调查此事，传唤司法部的相关当事人。在媒体和国会越来
越气势汹汹的声讨下，司法部策划此次解雇事件的司法部长助理桑普森被迫辞职，同时，要
求司法部长冈泽尔辞职的呼声也越来越高。目前，虽然此事仍然在调查当中，但是“律师门”
的说法已经遍及媒体了。
大家可能会奇怪，司法部解雇自己的雇员，怎么会成为丑闻呢？众所周知，在美国的“分立
三权”中，联邦行政权这一块是完全由总统统领的，也就是说，“各部委”负责人是总统任命
的，不是民选职位。同理，各“部委”内部的工作人员也是由其负责人任免，也不是民选职位。
这也是为什么美国每一个新总统就职，都会带来一次“领导班子”的大更迭：每个总统都会想
办法在政府内部安插本党的、甚至本人的亲信，以提高本届政府的行政效率。就司法部来说，
里根就任的前两年里，93 个联邦律师里有 89 个被替换，克林顿政府也是 93 个里面替换
了89个。布什政府最初两年里，也替换了88个联邦律师。虽然这个替换有一个参议院批
准的程序，但是这个审批针对的这些职位的“任命”，而不是“罢免”――这一点，在1926年
的“麦尔斯对美国”的最高法院判例中已经做出明确澄清。在这种情况下，冈泽尔解雇本部的
9 个律师，怎么会酿成政治风暴呢？
问题在于，很多议员、媒体以及这8个律师本人认为，此次大规模解雇不是因为什么“工作
表现”――因为在解雇之前，根本就不存在一个“工作表现”的评审程序，而是因为这些律师
对布什政府“效忠不够”。甚至有人认为这次解雇是对这些律师的打击报复――报复他们作为
检察官起诉民主党员不力，或者起诉共和党成员太卖力。
比如其中最有争议的人物南加州律师莱姆。05年她曾经积极调查美国近年来最大的腐败案
克宁汉姆案，并成功了起诉了共和党议员克宁汉姆。2006年5月，她又将调查之手伸向了
国会拨款委员会主席共和党员利维斯。同时，由克宁汉姆案顺藤摸瓜，她又开始调查 CIA
前高官佛格。就在被解雇的前夕，她还在忙于起诉佛格。莱姆在这个关头被解雇，难怪有人
认为这是共和党内部的“清洗运动”，与“工作表现”没有关系。当然司法部还是辩称，这个解
雇并不是阻止莱姆起诉佛格，因为就在莱姆被解雇之后，司法部还是起诉了佛格。
其他 7 个联邦律师的解雇，或多或少也存在这样的争议。比如，新墨西哥州的联邦律师依
格里塞斯表示，他之所以被解雇，是因为他没有加快调查民主党人的投票舞弊案；内华达的
波根，在被解雇前正在调查内华达共和党州长吉本斯；而东阿肯色州联邦律师克明斯的解雇，
据说唯一的理由就是布什总统的顾问洛伍想让他腾出位子，安插他的一个亲信。
鉴于这些争议的存在，双方掐作一团。冈泽尔坚称这次解雇没有任何报复的企图，纯粹基于
“工作表现”，而“工作表现是广义而言的，包括政策优先性的安排等等”，同时强调司法部作
为行政部门，其职能本来就是“为总统服务”，具有政党性的特点。而批评者则认为，政党利
益不应当高于国家利益，虽然联邦律师由政府任命，一旦开始工作，他们应当秉承中立原则。
应当说，在这场辩论中，冈泽尔节节败退。助手辞职，国会听证，本人被传唤，职位岌岌可
危。尤其在他声称他并没有深入参与这件事、但是他的助手在国会听证中否证了这一说法之
后，连共和党的很多人都开始跟他划清界限。布什虽然原则上表示支持他，也一再要求他“做
出更好的解释”。事实上，布什在这场政治斗争中自身难保：他的几个“爱卿”洛伍、玛尔斯
等都受到牵连，被国会传唤。
堂堂司法部长，有总统这个靠山，有“麦尔斯对美国”这个判例的前科，有政府大规模更新联
邦律师的惯例，竟然不能扳倒几个手下的律师，甚至可能被他们扳倒，可见在美国，即使是
部长，权力也非常有限。政党利益不能高于国家利益，政见不能超越公益，是这场斗争成为
丑闻的根本原因。
事实上，稍微熟悉一点美国宪政史的人就知道，这场斗争其实并没有什么新意。早在1867
年，也就是中国人见到皇帝还在战战兢兢地下跪的年代，美国就有一位总统因为试图炒一个
官员的鱿鱼而差点被国会炒了鱿鱼。那就是美国第一个遭受弹劾的总统安朱约翰逊。当时
约翰逊因为与其战争部长斯坦顿政见不合，试图解雇他。国会声称该解雇违反了当时的“职
位期满法案”，对约翰逊启动了弹劾程序。众议院都已经通过了弹劾总统，幸亏参议院以一
票之差将约翰逊从“下岗”的边缘给救了回来。
之后总统的官员任免权问题就一直反反复复。1926 年的“麦尔斯对美国”判例中(当时总统
威尔逊要解雇一个邮政官员麦尔斯)，最高法院判决“职位期满法案”违宪，也就是说，总统
有解雇其内阁成员的自由。但是也有法学家说，这并不意味着总统可以随心所欲地解雇官员，
因为当人员任免影响了政府为公众提供有效服务时，这本身又是违宪的。1935年，当罗斯
福因为联邦交易委员会主席汉弗瑞不支持新政而解雇他时，汉弗瑞则又把罗斯福政府给告了。
最后法院裁决，由于联邦交易委员会不仅仅涉及行政权力，而且涉及部分的司法权，政府不
能自由解雇其官员，罗斯福政府败诉。
看来，据我有限的知识，从1867年以来，美国就有三起由官员任免引起的“君臣冲突”。目
前这个律师门事件，则很可能成为第四起这样的案例。相比专权国家里“君主”可以威风凛凛
地大笔一挥就抹去无数下属的政治生命甚至肉体生命的“潇洒”，在一个三权分立的国家里做
一个“君主”，是多么窝囊的一件事：君要臣下，臣就是不下。不但“臣”不下，而且“臣”还可
以要“君”下。可见，在这样的国家里，真正的“君主”不是某一个人，而是在各种力量相互制
衡不断被激活的宪法。