第4章 地厅（局）级公务员业务素质与行政能力研究(4)

　　公务员的行政业务工作主要体现在如何依本地区或本部门的具体情况，因地制宜地制定本地区或本部门的中长期发展规划，以及相关的法规与政策，并负责落实。也就是说，他们的行政职责就是决策、组织和指挥。因而局级公务员对公共行政管理知识、领导和决策知识、部门（专业）管理知识、业务技术知识、相关法规和政策知识的了解与掌握构成了他们的业务素质中知识素质基础，从统计的数据上可见，他们对管理学、行政管理学以及领导科学方面的知识，可能掌握较好，而对决策科学、组织行为学、管理心理学、现代人事管理及机关财务管理等方面的知识掌握程度则明显差一些。对管理学、行政管理学的知识和技能的了解和掌握，分别有72%和86%的人选择了“优”、“良”，而其他几种管理知识，仅有领导科学的优良率在60%以上，且最低的两项：管理心理学和机关财务管理的优良率不到半数，而且分别有16%、20%的人选择了“差”。这说明，局级公务员在实践工作和理论学习中，对一般行政管理理论的重视程度和掌握程度大大超过了其他方面的知识，但是却忽视了对行政管理中十分重要的组织人事、管理心理和财务等方面的学习和研究，其中，对管理中最重要的决策知识的掌握也显不足。这既反映出局级公务员对行政管理知识体系的了解和掌握还有待进一步的深化和拓展，也反映出局级公务员在行政管理活动中存在着一些知识盲点与局限。

　　局级公务员对部门（专业）行政管理知识和业务专业技术知识的把握，总体上是比较好的，在部门（专业）行政管理知识的自评中，优良率达到了76%，其中优秀率占20%。这表明，局级公务员对所领导的部门的专业管理活动中的独特规律性，有着较深入的把握。这无疑为他们更好地领导和组织本部门的行政业务工作打下了坚实的基础。调查数据也显示，有72%的人认为自己对所在部门业务专业技术知识有着优良水平，而且一些人本身就是本部门业务专业技术方面的行家里手，有7%的人已经具有中级以上的专业技术职称。调查的数据还表明，在业务知识素质中，局级公务员的行政业务政策法规知识的水平是最高的。有86%以上的人认为自己对行政业务的政策法规知识是“非常熟悉”和“比较熟悉”。其中，对地方性的相关政策法规知识掌握的程度要高于对部门（行业）性的相关政策法规知识的掌握，前者选择“非常熟悉”和“比较熟悉”的人占92%，后者则为86%。这一方面说明，绝大多数局级公务员在工作中，是非常注重运用各种行政管理法规和政策手段的。对各种行政业务的政策和法规也有着较深的了解和把握。另一方面也显示出，今天存在的条块划分的现实行政环境中，局级公务员在政策法规的使用上更加注重部门（行业）政策法规的“本地化”，且运用得更多的恐怕也是“地方化”了的政策法规。

　　（二）专业工作管理经验和阅历是业务素质体现的关键

　　丰富扎实的专业管理知识，专业技术知识和专业法规政策知识，只有通过长期实际工作中的不断运用和积累，才能逐步内化为专业管理活动中独特的个性品质，这是构成业务素质的活的灵魂，是他们无法替代的经验素质。这也是行政业务部门的管理者与单纯的专业学者之间最大的差异所在。局级公务员的地位和职责，要求他们除了必须具备极为丰富的业务经验素质，还必须具有宽广的专业管理阅历和敏捷的应变能力，能够适时灵活地运用行政管理知识和业务专业知识，因时因势地通过这种管理手段，务实地处理管理过程中的各种矛盾和重大问题，确保整个部门行政目标的顺利完成。从调查的结果反映出绝大部分局级公务员基本上具备了这一方面的业务素质。统计数据表明，在被调查的局级公务员中，曾经在与目前工作部门业务性质相同或相似部门工作过的人占86%，其中在该类部门工作时间长达10年以上的有44%，5～10年的有30%，2～5年的有12%，2年以下的没有。时间是经验的基础。局级公务员对所领导的行政业务工作有着较长时间的实践经历，积累的宝贵经验无疑是他们的优势。使他们对这一领域工作的规律、程序、环节、独特性以及往来关系等，都具有较为充分透彻的了解。我们的调查结果也证实了这一点。问卷分别就局级公务员对所在部门的行政职能、业务范围、工作程度、管理对象、尤其是管理方法及往来协作部门的熟悉情况设置了相应的问题。结果，对部门行政职能和业务范围，有34%的人选择了“非常清楚”，有58%的人选择了“比较清楚”，有14%的人选择了“大致了解”；对部门工作程序有78%的人选择了“非常清楚”和“比较清楚”；对部门行政管理对象，有68%的人选择了“非常了解”和“比较了解”，有26%的人选择了“大致了解”，还有6%的人选择了“不了解（不回答）”；对主要管理方法，有82%的人选择“非常熟悉”和“比较熟悉”；对往来协作部门，有72%的人选择了“非常熟悉”和“比较熟悉”，有20%的人选择了“不太熟悉”，有8%的人选择了“不熟悉（不回答）”。我们在访问座谈中，也深深地感到，绝大多数局级公务员和处级公务员都极为重视管理工作经验的积累，并把它作为搞好工作至关重要的法宝。这多少也反映了局级公务员在实际工作中的经验化、模式化、传统化倾向。

　　（三）部门、行业的历史发展状况全面、准确地把握是业务素质提高的保证

　　我们在问卷中就部门、行业发展的有关问题作了初步调查，从以上数据看，局级公务员对本部门、本行业的发展历史及现状是十分了解的。选择“非常了解”和“比较了解”的人分别有70%和80%，而“不太了解”的人仅有4%和2%。这充分说明局级公务员，在某一行业或部门长时间工作后，他们一般对该部门和行业的发展历程有着较深的亲身感受，这恰恰是他们能更多地从部门或行业管理的历史发展角度观察和思考行政管理过程中的现象和问题的关键，从而增强了他们决策的历史意识和现实感。我们还可以看到，局级公务员对本部门、本行业工作中存在的主要问题的认识，明显要优于对其原因的探究。对前者“非常了解”和“比较了解”的人要比后者高于8%，这也说明了透过现象抓本质并非易事。需要提及的是，在访谈调查中，我们多次发现，尽管许多局级公务员对本部门（行业）存在的主要“顽症”可谓是了如指掌。对其“病根”的分析也是一针见血，但他们中的大多数人都对自己改革现状的信心和能力均表现出无能为力的感慨，是只以“严以待己、不随波逐流”来聊以自慰。这既反映出体制改革与创新的艰难，也折射出部分局级公务员畏难求稳的心态。只有不到50%的局级公务员对所在部门（行业）的发展趋势有较清晰的展望和把握，而“不太了解”和“不知道（不回答）”的人有14%，也从另一个角度反映出，在体制变革政府职能转变以及机构改革过程中，部分局级公务员对本部门行政职能的转变及重新定位的发展趋向，尚缺乏主动的、前瞻性的认识和判断，对部门行政管理的改革也缺乏深入的战略性思考。

　　（四）专业是否对口是衡量业务素质高低的重要指标

　　调查数据显示，大部分局级公务员的现职工作与所学专业是“对口”和“基本对口”的，这两者的比率占到了64%。这再次说明，改革开放以来，我们在干部队伍建设和人才选拔上强调专业化、知识化的标准，强调内行领导外行，已经取得了较好的成效，干部队伍的专业化、知识化程度有了长足的进度，这一点是不能低估的。

　　综上分析，我们感到武汉市绝大多数局级公务员具备了良好的行政业务素质，基本上达到了其所任职务对他们的要求。但是，如果进一步分析，不得不承认现职局级公务员的业务素质表现出了固有的弱点。而这些弱点将是影响行政能力高低的障碍。任何部门的欠缺和不足，都会影响整体经济学中的木桶效应，在此又一次得到了验证。因而我们对局级公务员行政能力起推波助澜的作用，以及起阻碍和制约作用也进行了问卷调查分析。

　　在调查中，认为近10年来，局级公务员的行政能力“有很大提高”的人占32%，认为“有一定提高”的人占44%，认为“没有提高”的人占14%，“不知道（不回答）”的人占10%，据此，大致可以推断局级公务员对自身的行政能力持积极的、乐观的评价。那么，促进其行政能力提高的最主要的因素是什么呢？被调查者作出如下回答：

　　政策法规知识和专业知识是业务知识素质的重要组成部分，而文化素质中的很大一部分内容与业务素质有交叉的关系，能成为业务素质的间接支持力量，甚至在一定条件下，文化素质可以转化为业务素质。由此看来，局级公务员行政能力提高的最主要的因素是业务素质的提高。“政策法规水平的提高”以66%的选择率应列为因素之首，进一步说明在局级公务员的行政管理工作中，对党和国家有关政策法规全面、透彻地理解和把握，具有较高的政策法规的理论水平和政策法规的制定执行水平，是提高行政能力和行政管理水平的首要条件。

　　结果，“政策法规知识”、“专业管理工作经验”、“行政管理知识”以及“专业管理知识”成为选择率最高的4项。正是这4项构成局级公务员最重要的业务素质。“政策法规知识”又一次以72%的选择率名列第一，不仅再次反映了局级公务员对其的重视程度，说明了政策法规水平对局级公务员行政管理工作成效的重大意义，而且也充分表明了局级公务员行政管理工作极强的政策性。“专业对口情况”、“对本行业管理动态的了解”成为选择率最低的项目，均未超过30%。这一方面说明，局级公务员目前还比较缺乏开阔的视野和敏锐的洞察力，缺乏强烈的信息意识和开放协作精神；另一方面也反映出局级公务员在对待专才与通才的矛盾上，更加倾向于通才，而并不完全拘泥于“专业对口”的形式束缚。当然，这种通才必须是以坚实的专业知识素养为基础的，专通结合的T型人才。

　　行政能力的提高关键在于业务素质的全面升华，反过来，业务素质的缺陷和不足会直接对行政能力的发展产生极为不利的影响。

　　为了进一步探究在业务素质中，哪些方面制约和影响了局级公务员行政能力的提高，我们在问卷中设计了一道题目，要求被调查者在给出的7个项目中，选择对其行政能力提高起主要阻碍作用的3项。

　　调查的结果也许乍一看有些出乎意料，但细品味却是值得我们反思。

　　选择率最高的3项分别是“行政管理和领导决策知识”，“政策法规知识”和“专业技术知识”。这显然与前面的调查结果是相互矛盾的。在业务素质中的管理知识素质调查中，行政管理学、领导科学、决策科学的优良率分别是86%、66%和58%，名列前茅。

　　被调查的公务员自我评价较高，以此视为促进自己行政能力提高的最重要的因素。但在作出上述良好的自我评价之后，他们却又把其作为自己行政能力发展的制约因素。怎样解释这一现象呢？我们认为，存在两种可能性。一种可能性是，上述的调查数据在信度上出现了一定的偏差。被调查的局级公务员在自我评价上存在着偏高的倾向。从心理上讲，这种行为是可以理解的。尽管如此，在随后的问题中，他们又将上述内容列为自己主要的不足方面。显示出在内心深处，他们仍然清醒地认识到自己在业务素质上真实的欠缺和劣势所在，急需通过各种方式，迅速地将其弥补上来。另一种可能性是，上述调查数据在信度上还是较为可靠的。被调查的局级公务员在自我评价时比较客观公正的，基本上反映了自己的真实情况。

　　那么这就意味着，局级公务员在管理工作中确实非常重视对行政管理知识、领导和决策知识、业务专业技术知识，尤其是政策法规知识的学习、掌握和运用。相对于其业务素质的其它方面，这些方面已经取得了较大的进步，成为局级公务员提高行政能力的主要原因。

　　但同时在行政管理工作中，他们仍然感到上述方面的业务素质离职位要求还有较大差距，还不能满足其工作中新形势的需要，依旧还是制约他们行政能力进一步拓展和提高的“瓶颈因素”。不论是哪一种可能性，可以肯定的是，进一步加强对局级公务员行政管理知识、专业技术知识以及政策法规知识的培训，是切实消除其行政能力阻碍的有效途径。

　　通过调查，我们认为，局级公务员在工作中常常面对的是某一行业管理中大量全局性综合性的行政事务。因而，其业务素质应该既包括本行业的业务专业知识和技能，又包括行政管理方面的知识体系。局级公务员必须首先是一个行政管理方面的通才，其次才是专业工作领域的专家，他必须是既懂得现代行政管理知识体系，又懂得专业技术知识的专家型的行政领导。因此，提高局级公务员业务素质必须从行政管理知识和专业技术知识两个方面同时入手，双管齐下，才可以收到较好的效果。根据前面的分析来看，局级公务员在业务素质上亟待提高和加强的方面有4个：即（1）行政管理知识体系；（2）政策法规理论知识；（3）专业技术知识和技能；（4）专业行政管理知识。对于行政学院来讲，其培训的内容和范围只涉及到前两个，后两个则一般由各行业、部门自己负责培训。因此，我们仅对前两个的培训内容谈谈自己的看法。

　　在行政学院以往的培训中，行政管理学知识虽然历来都是重头戏，占有相当大的份量，但多是集中在行政管理学某一方面或少数几个方面的知识上，缺乏知识的整体性和系统性。而且，由于缺乏深入细致的调查了解，教学的针对性也不够。这样会使学员在培训后，只对行政管理学和某些方面有一个零星的、粗略性的了解。但是任何知识本身都具有很强的系统性。更何况行政管理本身就涉及到管理科学多方面的知识。如此支离破碎的知识培训，不但不能够让学员在整体上对行政管理知识体系有一个全面的认识和把握，反而会由于其内容的单一性，缺少相关知识的印证和丰富，使其本身的教学效果大打折扣。