第11章 地厅（局）级公务员法律素质与依法行政能力研究(1)

　　武汉市局级公务员必备法律知识与依法行政能力的调查报告

　　武汉行政学院法学部1998年4月底，根据国家人事部、国家行政学院任职培训需求调研领导小组办公室的统一布置，我们武汉行政学院法学部积极申报了“局级公务员必备法律知识和依法行政能力”的子课题。经过二三个月的调查走访，我们克服了种种困难，收集到了比较丰富的第一手资料，如：武汉市新一届政府组成人员法律知识考试试卷（整套44份），武汉市地税局、供电局的年终报告及一些走访座谈记录等。通过对调查材料的分析归纳，我们子课题组拟从三个方面提出报告。

　　一、局级公务员必备法律知识的现状及认识

　　1998年4月18日，武汉市人大常委会组织武汉市政府组成人员（即局级公务员）进行了一次专门的法律知识考试。这是武汉市人大常委会成立以来的第一次，是地方国家权力机关认真贯彻邓小平民主法制思想理论和党的十五大精神，进一步促进领导干部增强民主与法制观念，提高其贯彻依法治国方针自觉性和依法行政、依法办事能力的一项新举措。应参加这次考试的新一届政府组成人员（共44名局级公务员）全部参加了考试。其中，参考人员对论述题“您所领导的行政机关需要执行的主要法律法规有哪些？”的回答，大体上集中反映了局级公务员必备法律知识的现状。

　　（一）局级公务员必备的与职能管理相关的综合法律知识

　　通过对参考人员试卷的分析，可以看出，局级公务员对必备的综合法律知识内容的选择相对集中，分别是宪法、行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议条例、国家公务员暂行条例等6项具体的法律法规。这些法律法规在不同行政执法部门运用执行的情况各不相同，在不同部门的局级公务员必备法律知识中所占比例亦有差别。其中，行政处罚法在综合法律知识中所占比例为45.5%，而国家公务员条例所占比例仅为15.9%。

　　从卷面反映的情况看，综合法律知识在局级公务员行政执法中运用不多，普遍不超过50%。还有43.2%（19人）的局级公务员未将综合性法律法规列入本部门需要执行的法律法规中。

　　（二）局级公务员必备的与职能管理相关的专门法律知识

　　在《武汉市新一届政府组成人员法律法规考试试题》中，局级公务员对本部门需要执行的主要法律法规进行了认真的回答。从其罗列法律法规的数量看，与职能管理相关的专门法律法规很多，也较为熟悉。大部分同志将与职能管理相关的专门法律法规放在需要执行的法律法规的首位，如，畜牧水产局要执行的主要法律法规是《动物防疫法》、《渔业法》；环保局要执行的是《环保法》、《大气污染法》、《水污染防止法》；税务局要执行的是《税收征收管理法》、《个人所得税法》等。也有少数同志认为需要执行的法律法规只是相关专业法律法规。

　　上述数据是在试卷中反映出来的。由于原试卷设计的问题是对本部门需要执行的主要法律法规的了解，因此，局级公务员的回答并不能反映其所需法律知识的全貌。根据在市人大、市政府法制办的调查，我们认为，局级公务员选择的本部门需要执行的两类法律法规是其必备的法律知识的重要组成部分。除此之外，还必须通晓对行政机关本身实施管理的相关法律知识，如：地方组织法、行政机关编制法、行政程序法等。并且，局级公务员对法的基础理论，如，法的产生与法的规律、法制与法治的区别、党的领导与依法治国、依法行政的关系，以及基本法的法律知识，如刑法、民法、经济法、行政法、诉讼法等也应有所了解，这样才能成为一个具有较高法律意识的领导。

　　二、局级公务员依法行政能力的现状与评价

　　对局级公务员依法行政能力包括哪些内容，目前国内尚无定论。

　　我们觉得，局级公务员依法行政能力应该主要表现在对法律知识掌握的多少和运用法律知识解决具体问题的能力上。

　　（一）全面掌握本部门需要执行的主要法律法规的能力从44份有效试卷看，参考的44名局级公务员对自己需要执行的法律法规都较为熟悉。大多数人将本部门需要执行的法律法规划分为3类：一是本部门需要直接执行的主要法律法规，如市经委的《全民所有制工业企业法》、《城乡集体企业条例》、《质量法》、《计量法》等；二是本部门需要与其他有关部门配合执行的主要法律法规，如市经委与其他部门配合执行的法律法规有《破产法》、《经济合同法》、《对外贸易法》、《反不正当竞争法》、《劳动法》等；第3类是作为职能行政机关都要执行的法律法规，如《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议条例》、《公务员暂行条例》等。

　　将本部门需执行的法律法规列举较全面的，即3大类都涉及的有4人约占9%，列举二大类的有20人，约占45.5%，而仅列举第3类的也有20人，占45.5%。

　　综上，局级公务员对与职能管理相关的法律法规掌握程度比较令人满意，而其综合性法律知识则稍显不足。

　　（二）参与地方立法的能力局级公务员结合

　　本部门本地方行政管理的实际，为制定地方性法规规章当好参谋，提出有价值的建议和意见，是其依法行政能力的重要体现。在所有有效答案中，有23人认为推动地方法规建设是搞好本职工作、实行依法行政的前提和基础，占总人数的52.3%。其中，4个部门协助起草的地方性法规或规章已经完成。如市旅游局的《武汉市旅游管理条例》已经市人大通过，武汉市民政局通过市政府颁布了《武汉市社会服务管理办法》，武汉市公用局的《武汉市燃气管理条例》也已经省人大批准……另有12个局的局级公务员有在任期内参与和推进武汉市地方性法规建设的意愿。

　　调查中发现，有些部门制定的地方性法规、规章草案中亦暴露出不少问题：一是制定时，主要从维护本部门的利益出发，全局观念不强，造成部门立法“打架”现象较多；二是虽然对制定规范性文件的程序普遍较熟悉，但对制定法规草案的技术性问题的掌握却不够全面。如制定草案时，对法规的“章”“条”的区别较清楚，结构合理，但对法规中“款”与“项”的认识却不是非常理想，影响草案的质量。

　　（三）贯彻执行国家法律法规和上级国家机关决议命令的能力局级

　　公务员贯彻执行国家法律法规和上级国家机关决议命令的能力，我们认为主要体现在以下作法中：

　　1.抓好执法队伍建设，不断提高执法主体整体素质行政执法的关键在人。局级公务员在工作中都比较注重抓住干部队伍建设这个根本，以不断提高执法主体的素质来保证执法水平的逐步提高。

　　首先，注重班子的组织和思想作风建设。例如，武汉市地税局从市局到分局都非常注重按照“德、能、勤、绩”的标准选配好各种领导班子。市局一班人带头讲政治、讲学习、讲正气，坚持中心组学习制度，坚持工作上的两手抓，坚持依法治税的指导思想。在加强各级领导班子建设的同时，还十分注重全局干部职工的思想建设，通过抓学习、抓教育、抓制度等多种途径，帮助干部职工树立正确的人生观、世界观和价值观。

　　其次，注重岗位练兵和业务建设，大力提高执法队伍的业务素质。例如，1990年，武汉市地税局在对新税制再次进行全面学习的基础上，又组织全系统开展执法业务知识的全员大竞赛活动，全局1842人参加最后统考，平均成绩86.7分。1996年，地税局又组织开展了争当征管能手的三级竞赛选拔活动，经过计算机操作、税收政策、征管资料和模拟查账等4大方面的考试和竞赛，产生了国家级征管能手1名，省级征管能手10名，市级征管能手30名。为适应现代管理和税收执法的要求，还组织开展了有关法律知识、计算机知识、涉外经济知识、科学技术知识、外语基础知识等方面的培训学习。所有这些，对干部素质的全面提高起到了非常积极的作用。

　　另外，也非常注重勤政廉政和双文明建设，营造良好的执法氛围。如：武汉市地税局为深化反腐倡廉工作，在全市系统内外聘请了各种监督员556人，设置了举报箱和举报电话，还与41家企业建立了信息网络，制定和汇编了一系列操作性实用性强的廉政制度和工作措施，并且人手一份，据以经常学习和自控检查。1995年至1996年就追究过错和查处各类违纪问题21人。如江岸分局稽查队为了小集体的利益，擅自对企业开展咨询服务，收到咨询费，减少税款5万余元。查处后，给予主要责任人撤销职务和党内严重警告的处分。

　　在参考的武汉市局级公务员中，实际实旅这项工作的有30人。

　　数据显示：抓好干部职工的政治素质、业务素质、廉政建设是依法行政的关键，这已在局级公务员中基本形成共识。

　　2.建立行政执法程序，实现执法过程的法制化建立行政执法程序，明确具体行政执法行为的办事部门、办事时限、行政人员的权限责任，可以防止、限制以权谋私或议而不决等行为。例如：自《行政诉讼法》颁布实施后，武汉市供电局根据电力行政执法的特点，结合武汉市的具体情况，制定了《武汉市供电局复议规则》。针对过去在查处违章用电、窃电行为中随意性较大的问题，制定了《武汉市供电局行政处罚执法程序》，对违章用电、窃电的检查、取证、处罚均作出了严格的规定。《电力法》和《电力供应与使用条例》颁布实施后，武汉市供电局即按《电力法》要求，颁发了《武汉市供电局关于规范供电秩序执法检查的通知》、《武汉市供电局关于行政执法证颁发管理办法》等。

　　像武汉市供电局一样，要求或已实施规范行政执法程序行为的局级公务员，在被调查的44名中，有12人，占27.3%。这表明规范行政执法程序，并未受到绝大多数局级公务员的足够重视。因此，在实际工作中，执法人员的行为也就难以得到有效约束，行政执法中出现违反程序、侵犯相对人合法权益的现象也就在所难免了。

　　此外，有些行政机关为了保障公正执法，积极实施了执法公示制度，接受社会监督。执法公示制度是指从公平、公开、公正执法的基本原则出发，把执法的各个环节向社会公开宣示。如武汉市民政局试行“政务公开、为民解难”的新型执法运行机制，在《长江日报》上公告执法权限、程序、监督措施等，受到人民群众的好评。

　　从44名局级公务员卷面分析，有25人表示应接受社会监督，占总人数的56%，超过半数。

　　3.实施行政执法责任制，规范执法行为1995年7月，根据武汉市人大常委会的决定精神，市人民政府制定并下发了《行政执法责任制实施方案>，决定首先在公安、工商、地税、市容环卫、技术监督5个行政执法部门和青山区、汉阳区、新州县三个区县人民政府进行试点，以便摸索经验，指导全市行政执法责任制制度的实行。截止1997年，武汉市全市60个行政执法部门和13个区县政府已全面执行了行政执法责任制。

　　在被调查的44名局级公务员中，已有29名局级公务员所在部门建立了行政执法责任制，占65.9%。这表明，局级公务员对建立行政执法责任制普遍较重视。

　　但是，武汉市局级行政执法机关实施行政执法责任制工作的发展并不平衡。据调查，有三分之一的行政执法机关已按市政府的要求，制定出了行政执法责任制度考核内容及量化指标的具体实施方案，并认真组织实施。如武汉市地税局为了将执法责任落到实处，建立了系统的执法体系，制定了“武汉市地方税务局行政执法责任制实施方案”和量化教育指标。一方面将整个税收行政行为归纳为税收征收、户管票证、税收政策、税收检查、税收任务5大责任13项指标，并划分为市局、分县局、科所3级和领导、征管、税收、计财、法规、基层征收、基层稽查等7大执法岗位；另一方面在量化计分考核上，又将执法责任确定了组织领导、制度建设、宣传教育、依法行政、执法监督5大方面27个指标，取得了较好的激励制约作用。

　　另有三分之一的行政执法部门，虽然成立了抓执法责任制的领导班子，也制定了一些实施方案，但未真正组织落实，仅仅成了一种形式。

　　还有约三分之一的行政执法部门的领导对实行行政执法责任制度的重要意义和作用认识不足，依法行政的观念意识比较淡薄，还不善于运用法律手段管理经济和社会事物。因而，这些部门既未设立领导机构，也未制定实施方案和追错办法，对实行行政执法责任制持一种观望和应付的态度。

　　实施行政执法责任制的重点和难点是对执法过错责任人进行追究，是否认真追究，是衡量工作成效的主要标志。目前，武汉市已有13个区县政府、50多个行政执法部门制定了行政执法过错和错案责任追究制度，组建了考评或追错委员会。据统计，自实施行政执法责任制以来，我市主要行政执法部门已对418名违法违纪人员进行了政纪党纪直至刑事责任追究。例如：市公安局制定了《追究干警执法过错责任实施细则》，设立执法监督机构，去年共纠正执法过错行为18起。

　　但是，目前这项工作在总体上仍处在“打基础”阶段。各级政府和部门都不同程度的存在着对过错和错案的发现渠道不畅、确认标准不明、追究程序不顺、职责不清等问题。不少部门领导（局级）由于担心严格追错会影响本部门的声誉和执法人员的执法积极性，而不愿认真追究。对已出现的过错和错案，大多“只纠错，不究人”，大量行政败诉案件的责任人基本上没有受到追究，对过错和错案的主观原因也很少研究。

　　从武汉市局级公务员依法行政的现状分析中，不难看出：一是他们掌握本部门需要执行的法律法规的知识比较全面，但有一些人对与本部门相关的其他法律法规却知之不多。二是他们参与地方立法的意愿比较强烈，不足的是有的人对制定地方法规规章的技术性问题的掌握有所欠缺。三是他们贯彻国家法律法规的工作能力和责任能力较强，但也发现有不少局级公务员在行政执法能力上差异较大。

　　三、提高局级公务员依法行政能力的几点建议

　　（一）对局级公务员依法行政能力的教育应具有针对性我们认为，行政学院对局级公务员的法律知识的培训应按职能分类，分别进行。例如，对局级公务员的法律知识培训可分为农林班、工交班、经贸班、财税班、政法班、综合班分别进行。每个班培训的重点课程，是与行政管理相关的法律法规知识。除此以外，每个法律知识培训班还应该设有公共的综合法律课程，如宪法、行政处罚法、行政诉讼法、行政复议条例、国家赔偿法，以及立法方面的知识。