第12章 地厅（局）级公务员法律素质与依法行政能力研究(2)

　　（二）深入推行行政执法责任制，进一步健全监督约束机制行政执法责任制就是执法部门根据自己的工作性质、执法权限，把学法、执法、法制宣传与依法治理紧密结合起来，实现执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法检查经常化、监督机制完善化等。

　　1998年，武汉市政府把推进和完善行政执法责任制作为政府法制建设的工作重点，狠抓制度建设，强化监督检查，以拓宽对执法违法行为的发现渠道，预防执法违法行为的发生，规范执法程序和执法行为。同时，进一步完善行政执法过错追究的具体办法措施，加大行政执法的责任力度，坚决追究行政执法中的违法违纪人员，发现1人，查处1人，决不护短。市政府采取的这些具体办法和措施将从制度上保障局级公务员履行职责，有助于提高其依法行政的能力。

　　（三）在全社会开展法制宣传教育活动，营造出良好的依法行政的社会环境法律法规在全体公民中普及的程度，对依法行政至关重要。我们要利用工作条件和多种方式，将法律法规对公民、特别是执法相对人进行宣传和普及，使广大人民群众知法、懂法，提高守法的自觉性，为依法行政创造良好的社会环境。同时，执法对象的法律意识的提高，亦可增强行政执法的效果，提高局级公务员依法行政能力。

　　（四）努力增强局级公务员的法律意识现行局级公务员法律意识，应当是符合法制建设和改革开放需要的具有较高层次的法律意识。具体的讲，应该是具有较系统的法律知识的，以宪法为核心的，同时具有法治意识、守法意识、权利义务一致意识、法律面前人人平等意识等内容的法律意识。要进一步改变重政策轻法律的思想，改变不符合社会主义法治原则的领导方式。要有计划地在局级公务员中开展普法宣传、专业法规培训、系列法制讲座和研讨会等，有效地提高局级公务员的法律意识。

　　子课题领导小组成员：

　　沈学发（武汉市委组织部副部长）方远浩（武汉行政学院副院长、副教授）陈强华（武汉市人事局副局长）汪德明（武汉行政学院院委、副教授）周本荣（武汉行政学院副院长）

　　子课题负责人：胡瑞宽

　　主要参加者：陶福生，杜海萍，李强，刘建平

　　执笔人：胡玲莉

　　地厅（局）级公务员应具备的法律知识以及依法行政能力的研究

　　吉林行政学院1997年末，吉林省人事厅和吉林行政学院收到了国家人事部办公厅、国家行政学院办公厅《关于开展国家公务员任职培训需求调研的通知》（人办发[1997]97号）。按照通知的要求，马上组织了有关同志进行了认真地学习和讨论，并成立了吉林省地厅（局）级公务员任职培训需求调研小组，组长由省人事厅副厅长兼任，副组长由省行政学院副院长兼任，组员由省人事厅考核培训奖惩处和省行政学院的部分同志组成。1998年1月，调研小组开始了具体的调研工作。经调研小组讨论决定，首先进行了全省范围内的问卷调查工作，起草打印了《关于地厅（局）级公务员任职培训需求调查的函》，发送到全省的各委办厅局，并对陆续反馈回来的信息进行了整理分析。1998年3月，调研小组又收到了国家行政学院《关于进一步推进任职培训需求调研工作的几点意见》，根据意见要求和实际调研情况，起草了《地厅（局）级公务员任职培训需求调研方案（草案）》，提出了调研方法、调研组织、调研经费等设想，并对前期调研工作进行了部分调整，方案还正式确定了“地厅（局）级公务员应具备的法律知识以及依法行政能力的研究”为总的调研课题。1998年4月至8月间，调研小组按照《地厅（局）级公务员任职培训需求调研方案（草案）》的要求和部署，开始了进一步的调研工作。先后召开了几次省直部分地厅（局）级公务员座谈会和不同形式的研讨会，同时派出小组成员下去进行了大量的部门调查和个别访谈工作。通过上述问卷调查，座谈会、研讨会、部门调查和个别访谈，对所获得的信息材料进行了分析总结，现具体报告如下：

　　一、地厅（局）级公务员应具备的法律知识及其现状

　　地厅（局）级公务员究竟应该具备哪些法律知识及其相应的掌握程度，目前来看在理论界还没有统一的认识，要回答这个问题，首先要看来自地厅（局）级公务员本身对法律的要求，其次要结合他们的实际工作需求。对于前者主要是通过召开地厅（局）级公务员座谈会和个别访谈的方式进行。1998年5、6月份，调研小组召开了3次省直部分地厅（局）级公务员座谈会，参加座谈会的地厅（局）级公务员共有42人次，座谈会主要围绕“地厅（局）级公务员应具备哪些法律知识？目前尚有哪些欠缺？怎样充实？”进行座谈，同时，调研小组成员还个别访谈了10人次。通过座谈会和个别访谈，得到的回答是：绝大多数地厅（局）级公务员认为在“市场经济”、“法制经济”的条件下，他们应掌握本部门专业法律知识和与本部门相关联的相近部门法律知识，例如，公安、司法行政部门的地厅（局）级公务员认为应具备宪法、行政法律、刑事法律、民事法律、经济法律以及公证律师法和监狱法等法律知识；环境保护部门的地厅（局）级公务员认为应具备环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、行政处罚法以及民事法律、经济法律、刑事法律、诉讼法律知识等；民政部门地厅（局）级公务员认为他们应具备社会保障法、婚姻法、收养法、殡葬法、残疾人保障法、保险法、行政处罚法以及行政法律、民事法律等；教育部门地厅（局）级公务员认为他们应具备行政法律、教育法、教师法等法律知识；工商、税务部门地厅（局）级公务员认为他们应具备行政法律、刑事法律、经济法律，有关的工商、税务法规、条例等；另外，一些专业性行政机关的地厅（局）级公务员普遍认为他们应具备的主要是专业法律知识和部门行政、民事、经济法律知识。

　　通过对地厅（局）级公务员认为应具备的法律知识的调查进行分析，提出的结论是：

　　第一，他们认为应具备专业法律知识比较突出，比较普遍。

　　第二，他们认为应具备部分与本部门相近的部门法律知识和部分基本法律如民事法律、刑事法律、行政法律、经济法律等也基本一致。

　　第三，法学基础理论被完全地排斥在应具备的法律知识门外，同时国家根本法即宪法也受冷落，只有部分职能性行政机关的地厅（局）级公务员提出应掌握宪法知识。

　　地厅（局）级公务员应具备的法律知识固然要看他们本身对此的看法与要求，因为地厅（局）级公务员是现实的执法者，他们的要求较接近实际，但是究竟他们应具备什么样的法律知识还不能完全决定于他们自身的认为或要求。还必须结合他们的实际工作需求和我国社会主义法治对他们的要求，对此，调研小组一致认为，法学基础理论和宪法虽然受到排斥或冷落，但是它们应成为地厅（局）级公务员应具备的法律知识不可缺少的重要组成部分。这是因为法学基础理论是关于法的一般原理、法的概念，法的本质及其发展规律的理论法学，对于深刻地理解法特别是我国社会主义法的本质具有重要的指导意义，而宪法作为我国的根本大法，规定了我国国家制度和社会制度的基本原则、基本国策以及公民的基本权利和义务等内容，是其他法律的基础，是治国的总章程，任何人都必须以宪法为根本的活动准则，地厅（局）级公务员如果不掌握法学基础理论和宪法知识，就不可能很好地执行法律。

　　综上所述，地厅（局）级公务员应具备的法律知识应当包括：法学基础理论，宪法；部门专业法律知识；与本部门相关联的相近法律知识。

　　通过调查可见，目前地厅（局）级公务员实际具有法律知识的状况如下：

　　（一）地厅（局）级公务员具有较强的法律意识法律意识是人们关于法律现象的观点、思想、心理和知识的总‘称，它包括人们关于法律现象的各种学说、对法的本质和作用的看法，对现行法律的理解、解释和评价，对自己和他人权利、义务的认识和对人们行为的评价，对法律的情感和知识等。地厅（局）级公务员正确的法律意识是其依法行政的思想和心理保证。在对地厅（局）级公务员的调查访谈中，看出了他们具有较强的法律意识。具体表现在被调查者能对本部门相应的有关法律作出具有较高水平的评价，对行政职权能有正确的认识，对党的十五大将依法治国，建设社会主义法治国家写入党纲这种党的领导方式和执政方式的重大完善与发展能有较为深刻的认识，并能结合自己的实际工作对行政法治原则作出基本正确的回答，例如，对行政法治原则的回答是“依法行政、依法管理、依法领导、行政公开、行政公正”等内容，个别能答出“行政效率”的内容。对市场经济的实质即法制经济的认识也基本上一致。但是我们也发现部分地厅（局）级公务员的政策意识强于法律意识的问题仍然存在。

　　（二）地厅（局）级公务员与应具备的法律知识还有差距通过问卷、座谈和个别访谈使我们了解到，地厅（局）级公务员虽熊具有较强的法律意识，认识到了法在国家生活中的作用越来越大，并有较强的学法、懂法、守法以及正确执法的良好愿望，但是由于种种原因，地厅（局）级公务员与其应具备的法律知识之间还存在一定的差距，这主要表现在以下几个方面：

　　第一，总体来看，地厅（局）级公务员缺乏法学基础理论知识，例如，对法是人民意志的体现，法是公民意志的体现的判断正误基本各半。关于特别法与一般法的区别基本上不能正确回答；对党的政策与法之间的关系的回答也不十分令人满意。

　　第二，对宪法知识也较缺乏。在问卷和调查的过程中，虽然被调查者基本上能回答宪法的法律地位是我国的根本大法，是治国的总章程等，但对宪法的基本内容却知之甚少。例如我国现行宪法是哪年颁布的，是建国后的第几部宪法，合格率占70%；对我国的根本社会制度是社会主义制度，我国根本的政治制度是人民代表大会制度的回答区别不清；关于公民基本权利部分的问答更是如此。人民本来是权利的主人，可权利在行使时往往变形，现在人民似乎成为权力的奴仆。在对300份问卷调查中“对行政机关职权的了解”，完全知道这些权利的人占28.2%，只知道一些的占65.5%，完全不知道的占6.7%，而在知道一些行政机关职权的人当中，对行政机关职权的来源看法大相径庭，有以下几种看法：第一种看法认为是“宪法给的”，第二种看法认为“是党和政府给的”，第三种看法认为是“机关自己争来的”，第四种看法是“本来就有，宪法只不过把它记下来而已”，第五种看法认为是“历史发展演变而来的”。

　　第三，对公务员权利义务的认识不足。“违法不足以自行”，依法行政的关键还取决于行政机关工作人员的素质，如果公务员能知法、懂法、守法，以公仆的身份为人民服务，许多问题也就迎刃而解了。目前，公务员依法行使权利、履行义务的意识离法制国家的要求还有很大差距，在问卷调查中显示：“对宪法中关于公民基本权利规定的知道程度是：完全知道的不足30%，对于依法行使行政职权的行政机关人员仍有8%的根本没有学习过行政诉讼法、行政处罚法，而了解其全部内容的人员仅为20.7%，了解不到一半内容的人员为25%，一点也不了解的还有2%。提高行政机关工作人员的公仆意识和法律意识，不能希望毕其功于一役，必须将其化为一项日常的工作，潜移默化，增强行政工作人员依法行政的自觉性。如，我国退休人员的生活应受国家和社会的保障，被调查者绝大多数的回答是受原工作单位的保障。”

　　第四，对国家基本法的认识十分缺乏，这主要表现在对基本法与根本法，基本法与一般法认识不清；把许多属于基本法范畴的排除在基本法之外；对主要基本法的内容知之甚少等。

　　第五，对本部门相应的法律较为熟知，但仍缺乏独立处理具体案件的能力，一些问题还须政府聘请的法律顾问帮助。同时缺乏对本部门法律的应有了解，如土地管理部门对土地所有权人概念的认识混乱以及土地使用权的转让、买卖的混同使用等，同时不了解森林法、草原法、矿产资源法等。其他部门也普遍存在这种现象。

　　存在上述现象的主要原因，有两个：一个是历史原因，现有的地厅（局）级公务员多半是在传统的教育模式下成长起来的国家干部，除为数较少的受过法律正规教育外，多数所学的是其他专业，与法律的联系性较少。因为传统的教育模式即是重视系统传授专业知识，涉及其他部门的知识较少。另一个原因是现实的原因。即目前按照我国公务员的任用办法，地厅（局）级公务员采用的是选任、委任、调任等办法，一般不采用考任办法，这就使得地厅（局）级公务员在任职之前很少能够学习有关法律知识，一般都是在任职之后去熟悉有关业务知识及法律知识。因此加强对地厅（局）级公务员的法律知识培训十分重要，调查中也反映了他们的这种强烈的愿望。

　　二、地厅（局）级公务员依法行政能力的标准和目前的状况

　　（一）依法行政与依法行政的能力的区别依法行政目前在理论上已基本有统一的认识，即依法行政是行政主体实施任何行政行为均要遵循法定权限、法定实体规则或法定程序规则，如果行政主体违反法定权限、法定实体规则或法定程序规则实了行政行为，则构成无效或可撤销的行政行为，相应的行政行为自始不产生法律效力或根据行政相对人的请求，由有权机关终止其法律效力。而依法行政能力目前在理论上并没有统一的认识，课题组认为依法行政能力应是指行政主体通过自己的行政行为取得行政权利，承担行政责任的本领。国家公务员是行政主体的代表，行政主体的职权通常通过国家公务员实施，离开了国家公务员，行政主体不可能存在。但是，国家公务员不是行政主体，国家公务员实施的一切行政行为的后果均归属于行政主体；由行政主体对外承担行政法律责任。因此，国家公务员依法行政能力的强弱直接决定了行政主体依法行政的水平。地厅（局）级公务员在地方是高级国家公务员，他们依法行政能力的高低直接决定地方政府的工作效率和水平，那么，地厅（局）级公务员依法行政能力水平或标准应是什么样的呢？具体地说，应从以下几个方面去考虑：