第13章 地厅（局）级公务员法律素质与依法行政能力研究(3)

　　第一，是否能按照行政法治的原则办事。（1）依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为，做到办事不越权，实体和程序均合法。（2）正确行使自由裁量权，做到使用自由裁量权合理、适度，并有相应的监督机制。（3）保护人权，维护公民的合法权益。

　　第二，是否能够坚持行政公开、公正原则，做到办事公道，不徇私情，集思广益，发扬民主，接受群众监督。

　　第三，是否保证行政效率，做到实施任何行政行为都严格遵循法定步骤、顺序和时限，不违法增加手续，拖延耽搁；严格遵循法定编制保持机构精干；实施每个行政行为能充分考虑到社会和经济效益。

　　第四，是否能积极地创造性地执行法律。作为地厅（局）级公务员，在我国实际国家生活中发挥桥梁的作用，他们行政能力的高低、强弱，决定着我国依法治国的成败，影响着社会的发展。因此要树立正确的执法意识，积极主动的执行法律，而不是消极被动地执行法律，将现实生活中的一些问题，特别是反映群众愿望和要求作相应理想的处理，并向上级有关部门作出合理化建议，积极主动做一些法律和政策未界定的有益于人民和社会的工作。

　　第五，是否尽量避免行政违法行为的发生。如已发生违法行政行为，或前任公务员留下的行政违法行为，能及时纠正，而不是推却，主动承担相应的法律责任。

　　（二）目前地厅（局）级公务员依法行政能力的状况通过调查，了解到目前地厅（局）级公务员依法行政能力与应具备的标准还存在一定的差距，这主要表现在以下几个方面：

　　第一，还存在着越权行政的情况；第二，有行使自由裁量权不当的情况；第三，行政监督力度不够；第四，行政公开上透明度不够；第五，对群众上访处理上存在消极问题，以及办事拖拉等；第六，行政赔偿还时有发生。

　　究其原因主要是解决具体问题所应具备的法律知识欠缺，同时也有其他因素的影响。

　　三、如何使地厅（局）级公务员具有应具备的法律知识及如何提高其依法行政能力的构想我国行政机关及其行政权力，虽是由宪法规定和全国人大选举产生并授权的，是从属于人大的国家权力，但由于行政机关直接掌握行政执法权，它能直接对行政客体行使执政权，但多具有强制或命令性质，行政主体与其行政客体的关系，一般是命令与服从关系，因此，行政权往往具有扩张力与侵犯性，容易造成行政专横。因此，对行政权力除通过外力加以制约外，对行政主体要求有更强的法律意识以自律。具体的意识有：

　　（一）依法行政意识一般来说，行政权是属于立法权的，非有法律根据或法律授权，行政主体不能擅自作为或不作为，这就叫“依法行政”。

　　由于现代国家政治经济生活日益复杂，行政任务日益繁重，大量行政行为要求有法律的支持而不只是受法律的约束。立法机关的立法能力有限，因而对行政实行委托立法或授权立法日益盛行。在我国，国务院有制定行政法规的权力，其各部委及省级政府有制定规章的权力。而且全国人大还特别授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，可以先于法律而制定有关的暂行规定、条例（即授权立法），这有利于应付在市场经济中日益纷繁复杂的经济与行政管理的需要，但同时也易助长行政越权与侵权行为。

　　同时，由于行政立法的时间不同，加之条块分割体制的影响，法与法之间还存在抵触现象，故而在执法中也容易产生权力之间相抵触的问题。对此，必须强调依法行政意识。

　　所以强调“依法行政”意识，首先是要依全国人大及其常委会所制定的法律来行政；其次是以合法治法（法规、规章）行政。依法行政也不只是依实体法行政，而且还要依行政程序法行政。

　　（二）权力界限意识由于行政权先天具有的易扩张性，因而明确权力界限意识十分重要。

　　行政权力界限的第一个原则（界限是公民的市场经济主体的权利）是“权利本位，原则，即市场经济的权利为本位，行政机关不得制定剥夺或限制公民政治权利以及对公民权利或财产设立义务的法规、规章；行政权力界限的第二个原则是”法定权限“的原则，行政权力只限于法律明确赋予的范围，法律赋予给那一部门或机构的权力，其他部门或机构不得行使；行政权力界限的第三个原则是目的性原则，即行政行为的根本目的在于为人民谋福利，行政权力的行使，不得违反人民的意志与利益。

　　（三）服务意识行政权力不只是要消极地依法行使和恪守界限，而且要积极地为人民提供安全、良好的社会环境和社会物质生活与精神生活。据调查表明，我国过去在行政观念上也较多的存在把行政管理当成只是”管老百姓“的而较少当做服务。

　　”为人民服务“本是我们党和国家一贯的宗旨与提倡的作风，在当前的形势下，行政主体尤其应增强服务意识。

　　行政主体应加强勤政与廉政意识，反对贪污受贿的腐败行为，反对官僚主义思想作风，应树立利民意识与便民意识。一切行政行为都要以人民的利益为准绳，维护公民和其他社会主体的正当权益。

　　（四）责任意识有权力就要履行义务，同样有权力就要承担责任。

　　我国宪法规定，国家行政机关对选举产生它的人大负责；国家机关工作人员要接受人民的监督，也就是要对人民负责。

　　根据我国的政治体制，追究行政机关的行政责任，可以是权力机关，也可以是上级行政机关，在一定范围内，还可以是人民法院。

　　由于追究责任的主体不同，其所追究的行政责任的范围、方式、程序有所不同。有权行政机关追究行政主体的责任是全面的，方式也是多种多样的。有权行政机关对行政主体的行政违法行为，可以通过直接予以纠正、撤销或责令行政主体自行纠正、撤销的形式，追究行政主体的责任；也可以通过行政复议程序，以变更、撤销、返还利益、恢复原状、赔偿损失等形式，追究行政主体的责任。人民法院可通过诉讼程序追究行政违法责任。

　　所有的行政首长及其各级领导干部只有树立责任观念，加强责任意识，上述的依法行政意识、权力界限意识、服务意识才会相应加强，法治国家才得以真正实现。

　　国家行政机关是我国的主要执法机关，国家公务员，特别是地厅（局）级公务员的依法行政能力水平直接制约着我国社会主义法的实现。因此，提高地厅（局）级公务员的依法行政能力至关重要。

　　那么如何提高地厅（局）级公务员的依法行政能力水平呢？具体可以从以下几个方面考虑：

　　（一）加强法律知识培训依法行政能力水平的高低，很大程度上决定于拥有法律知识的多少及对法的理解程度的深浅，如果地厅（局）级公务员不具备相应的法律知识，就很难做到依法行政，更谈不上提高水平。因此加强地厅（局）级公务员法律知识的培训是提高其依法行政能力水平的最主要、最直接的措施和方法。在对地厅（局）级公务员进行法律培训时应注意以下几点：

　　第一，在授课内容上要分清主次，层次清晰。根据调查表明，地厅（局）级公务员对专业法律知识要求较强，对相近法律要求次之，再次是法理和宪法。这是因为依法行政能力水平的高低主要体现在对专业法律知识掌握、运用程度上。因此在课程设置上要有所划分，作到主次分明、比例适中。

　　对公共课可设：法学基础理论、宪法、民事法律、刑事法律、经济法等基本内容。公共课的课时要少，每个方面的内容应采用专题式方法，不搞系统讲授，内容要精，主要应根据不同部门的学员有针对性的进行增减和调整。

　　专业课的设置也要根据学员的不同部门而有所不同。以加强针对性。专业课的内容要充分，详实，具有实用性和可操作性。

　　第二，在班次的设立上要进行归口管理。应尽量避免一个班里各行各业并存，职能部门与专业部门混杂现象。

　　第三，在授课方法上，应尽量采用讨论教学、案例教学、模拟教学的方法，以解决学员提出的问题为主，以讲授法律知识为辅。

　　第四，在考核制度上要力求严格规范，不能搞形式主义，不能搞照顾等消极作法，一次不合格可两次，两次不合格可三次，直至合格。同时要注意培训的效应。逐步建立起学员培训后的考查制度。

　　第五，建立集中培训以外的其他培训制度，如函授，电视授课等。

　　第六，注重教师水平，除法理和宪法外，其他课程均应以具有实际工作经验的专家和学者讲学为宜。

　　（二）改革地厅（局）级公务员的任用办法目前我国地厅（局）级公务员的任用办法主要通过委任、调任、选任3种方式，变动周期短，这不利于地厅（局）级公务员对应具备法律知识的增进和提高，今后应当进行改革，有步骤地实行考任，只有通过法律知识和能力的考试，才能任地厅（局）级公务员。当然，考试可以是多种形式的，可以是笔试、口试，也可以是对模拟情景的考试人作出评价等等。国家还应建立适应考任各行各业公务员的法律指定用书和其他专业用书。这样可以弥补地厅（局）级公务员法律培训的负担，缩短适应工作的时间。

　　（三）建立和完善国家的考核制度和社会监督制度对于那些在考核中不合格者应进行适应的调整。对那些群众反映强烈的不称职的地厅（局）级公务员也应作出相应的处理，以提高他们的依法行政能力水平。

　　子课题领导小组成员：

　　高枫（吉林省人事厅副厅长）于春（吉林省行政学院副院长、副研究员）

　　子课题负责人：于春

　　主要参加者：丁桂兰，吕航，于丽华，汤黎虹，马丽华，李洪祥

　　1998年9月27日

　　广西地厅（局）级领导干部法律素质的调查报告

　　广西行政学院党的十五大提出了”建设一支高素质的专业化行政管理队伍“的要求和”依法治国“的方略。这就要求各级国家公务人员，特别是国家的高中级干部从以前的主要靠政策、上级指示管理国家事务转变为主要靠法律管理国家事务。而国家高中级干部法律素质能力的高低直接决定着管理国家事务方式转变的成败，进而影响到”依法治国，的方略的落实。基于此，1998年4月，根据国家人事部、国家行政学院任职培训要求调研领导小组办公室的统一部署，在广西壮族自治区“国家公务员任职培训需求调研”课题组负责人的直接领导下，我们在一定范围内用近二个月的时间重点就广西地厅（局）级干部的法律素质能力通过问卷、座谈、个别交谈等方式进行初步调查（其中问卷39人，座谈38人，个别交谈6人次）。

　　由于目前对地厅（局）级干部应当具备什么样法律素质尚无明确的要求，我们重点从法律意识，法律、法规的掌握，法律、法规的运用，对我国法治现状的评价，高中级领导干部应该熟悉哪些法律5个方面进行调查，通过对调查所得材料的分析，现归纳综述如下，以期对今后国家公务员法律素质能力的培训提供参考。

　　一、被调查地厅（局）级干部法律素质的基本状况

　　（一）被调查地厅（局）级干部具有较强的法律意识，跟得上党和国家民主法制建设的步伐法律意识作为人们对法律的基本看法，对现行法律的基本要求和态度，对各种法律和人们行为的合法性的评价，在社会主义法律建设，实现“依法治国”方略中具有重要作用。上述内容，被调查者的回答均达到一定水准。

　　对法律的基本看法，问卷一致回答法律是治国安邦的根本之一。

　　对现行法律的要求和态度，问卷和座谈反映：完善立法、严格执法是被调查者对现行法律的一致要求，现行法律就总体而言，已经在大体上解决了有法可依问题，但严格要求，立法上的漏洞仍然存在，应尽可能弥补也是被调查者的一致看法；个别领导’已经注意到法律与党的政策协调的深层次问题。

　　对各种法律和人们行为合法性的评价，被调查者能结合自己的工作性质对相关法律作出有一定水平的评价，如土地管理局、物价局领导对土地法、价格法的立法缺陷，应当如何完善的发言十分到位；对人们行为合法性的评价，大多数被调查者评价正确，如问卷中有一题：公开招聘处、厅级领导的法律依据，作出“合法，有法律依据”回答的占大多数（占77%）。

　　对“依法治国”应首先解决的问题，一致回答“依法治官”。

　　对领导干部法律意识的核心是什么，一致回答“依法领导”。

　　（二）被调查地厅（局）级干部已基本具备运用法律解决具体问题的能力领导干部法律素质能力的提高，最终应落实到运用法律解决具体问题的能力上，对此，被调查者交出了基本令人满意的答卷。

　　对宏观热点问题，基本上有较为准确的法律对策：

　　政府机构改革，认为应完善政府组织法，出台政府编制法。

　　国有企业改革，认为应严格按照公司法、企业法在宪法允许范围内进行。

　　反腐倡廉，认为应重点抓用人、政企不分、财务审计、执法、司法部门的问题，同时，完善监督立法。

　　对微观具体问题，大体上能够熟悉、运用相关法律。

　　乱收费、乱摊派问题，地市领导认为应尽可能依法拒绝，让老百姓的负担控制在法律允许的范围之内。

　　税收、物价等职能局领导熟悉相关法律，并能就最新的法律提出规范市场的对策（调查期间恰逢《价格法》出台）。

　　司法、执法部门对执法原则、主体、程序的把握也基本到位，对新实施的刑诉法、刑法、森林法也具有较强的理解、运用能力。

　　（三）对法学的基本知识及法律、法规的掌握，被调查者存在较为明显的差距调查使我们得出的结论是：抓全面的地市领导有较强的法律意识，但缺乏法律的综合知识；职能地厅（局）的领导较为熟悉与本职工作有关的法律，但同样缺乏法律的综合知识，具体表现是：

　　“法律”与“法治”的区别不清，党的主张如何变成体现国家意志的法律，白卷、差错率达30%。法治政府应当严守的两大原则100%未答出。

　　对国家根本法——宪法在社会主义法律体系中的地位、作用、主要内容的回答不完整率达90%。

　　对国家基本法的主要内容（构成）和每一个基本法的主要内容的了解缺憾甚大，民法、公司法答出率仅有35%，香港、澳门基本法则100%被排除在了国家基本法的范畴之外，民族区域自治法也遗憾地被民族地区的地厅（局）级干部排除在了基本法之外。

　　较为熟悉与行业有关的部门法律，但缺乏对相近部门法律的应有了解，管财政税收的不了解金融、证券法规，管外贸的不了解内贸法规，管民政的不了解劳动、就业法规，管土地的不了解草原、森林、环保法规等现象比较普遍。

　　非政法部门的领导对新刑法中有关国家工作人员犯罪规定的变化基本上是一无所知。