第14章 地厅（局）级公务员法律素质与依法行政能力研究(4)

　　（四）对目前国家的法治状况，被调查者的答卷、发言暴露出许多问题对法治现状的总体评价是：社会各阶层已正视了法律的存在及其在国家治理中的重要地位，有法可依的问题已基本解决，但执法不严、司法不公、有法不依的问题十分严重。知法犯法、执法犯法的也并非个别现象。具体问题还有：

　　权大于法的问题没有根本解决，有些地方还相当严重。发言中被调查者结合徐炳松违法批地建高尔夫球场一案说明执法部门的无奈。

　　守法吃亏。一些地方、一些人靠走私、生产假冒伪劣产品、乱采乱挖、乱砍森林矿产资源或放纵上述行为及违法征地、乱摊派、乱罚款、乱收费、乱集资、乱上项目发展地方经济，得到提拔、嘉奖的比例远远大于受处罚的比例。

　　特权阶层违法难以查处，并举例军队企业生产假冒“玉林正骨水”，地方执法部门无法查处，钦州港建设大片红树林被破坏，执法部门无力查处，南宁凤凰纸业（即南宁造纸厂）不符合环保要求照样上马，使邕江面临被彻底污染的危险。

　　干部队伍中存在的腐败问题，从个案讲是剥削阶级思想或社会遗毒影响的结果，但从整体上讲是一个法律不健全、制度不健全的问题，有的被调查者明确指出了新刑法受贿罪犯罪构成上存在的不足。

　　（五）高中级领导干部应该熟悉哪些法律，被调查者回答较为一致在应该熟悉的法律一栏，宪法、刑法、行政法、经济法、民法的回答率在80%以上，有30%的答卷者觉得还应包括与本职工作有关的法律。

　　在工作中碰到最多的法律问题一栏，回答较为零散，有认为是违法者不知道违法的，有认为经济合同纠纷的，有认为是乱罚款、乱收费的，有认为是地方保护主义问题，有认为是法律和政策的交叉矛盾，有认为是经济法、刑法、行政法方面的问题。

　　对解决工作实践中所碰到问题的具体思路，问卷除个别回答“按三个有利于标准”（1人）“实事求是，走群众路线”（1人）“尽量做好思想工作，稳定为重”（1人）外，大多均回答要找出法律根据，依法公正处理。但在座谈和个别交谈中，有一定数量的被调查者承认现阶段大多数情况下还是依政策和上级指示精神解决具体问题。

　　形成以上状况的原因分析社会存在决定社会意识，上述地厅（局）级干部法律素质状况与中国法治历史发展的进程和国家现行的法治大环境是基本相适应的。具体原因分析如下：

　　（1）十一届三中全会至党的十五大，在邓小平“一手抓建设，一手抓法制”和“为了保障人民民主，必须加强法制”的精神指引下，党的各级干部通过教育和在改革开放进程中对有关法律的学习、实践，特别是十五大“依法治国”方略确定之后，广大干部对法律已经引起了应有的重视，并且具备了一定的法律素质，这应当归功于邓小平关于法制建设理论的指引和江泽民对邓小平理论伟大旗帜的高举。

　　（2）法学及法律、法规基本知识的欠缺，我们认为是由于以下原因所导致：

　　1）普法教育对这一级别的干部基本流于形式，所具有的法学及法律、法规基本知识大多是在没有担任领导职务时获取，辅导不听，只抄答案算是好的，许多领导干部连答案都是由人代抄。

　　2）知道领导干部法律意识的核心是“依法领导”，但思想上并未真正重视，如一些收费、摊派、集资问题，明知有违法律，但迫于上级压力也只能去做，工作实践或说工作需要使这级干部更重视对政策和上级精神的学习，久而久之，该学的法学、法律知识没有去学，已学的法学、法律知识又被淡忘。

　　3）法学知识、法律、法规知识没有成为这级领导干部任用、考核的硬性标准，也即没有建立起一定要掌握哪些基本法律知识才能担任哪一级领导职务的制度。

　　（3）中国目前法治状况存在问题的形成原因，我们认为是由历史和现实两个方面组成1）从历史上看，中国历史上的法治，也是人治之下的法治，君权大于国法。新中国成立后，长期人治封建残余不灭及法律虚无主义的盛行，领导的意志就是法，使权大于法的问题长期存在，改革开放，虽然强调法制建设，依法领导，但要从根本上解决权大于法的问题，还要假以时日，不可能在短时期内一蹴而就。

　　2）从现实来看，社会的转型时期，旧体制未完全打碎，新体制未完全健全，立法与执法的脱节，依法与既得利益的冲突，守法不被鼓励、违法不被查处、权力腐败等问题的存在应该说在所难免，但我们的被调查者对这些问题的解决感到忧虑，其原因就不是一个转型时期可以简单解释的了。其更深层次的原因我们认为是政治体制改革的滞后，迟迟没有建立起铁面无私的监督检查制度，没有建立起使坏人无法任意横行，好人可以充分做好事的制度。

　　（4）高中级领导干部法律实务方面存在的问题应该说主要原因就是我们的各级组织部门，党校、行政学院及其他培训机构对不同级别的干部、公务员还没有一套完整的、易于操作的规章，调研本身说明了问题。更不要说像发达国家一样，以立法的形式对各级公务员任职条件、法律素质向全社会昭示，使每一个有志成为某级公务员的公民，在成为这一级公务员之前即明白自身所应具备的素质，并为之努力。暗箱阶段向公开、公正、公平选拔阶段过渡时期的中国地厅（局）级各行业公务员能有如此回答，已属不易（调查对象中党政机关24人，人大政协5人，学校4人，社团2人，企业2人，部队2人）。

　　三、提高地厅（局）级干部法律素质能力的几点思考

　　（1）明确地厅（局）级干部所应具备的法学、法律基本知识的具体内容。我们认为，地厅（局）级公务员的法律知识应包括以下具体内容：

　　法律基本理论包括：法的产生、发展、演变知识；“法制”与“法治”的联系与区别；党的领导与“依法治国”的辩证关系；中国法治建设亟需解决的难题（体制、机制、人）。

　　根本法知识包括：宪法的地位和作用，宪法的主要内容，重点突出公民的权利和义务知识。牢固树立“依法治国，归根到底就是依照宪法治国”的意识。

　　基本法知识包括：民法、刑法、行政法、合同法、诉讼法、有关“一国两制”的基本法、民族区域自治法（注：不仅仅是少数民族地区、全国都应作要求）的主要原则、基本内容。

　　其他部门法律知识包括：与所从事职业有直接关系的法律，如公安的《治安管理处罚条例》，教育的《义务教育法》、《教师法》等。

　　同时，应了解与职务相近的法律知识，如管经贸的也应了解财政、金融法规。

　　（2）牢固树立依法行政的意识。中国80%的法律由国家行政部门执行，因此，公务员依法行政能力的强弱，决定着党中央“依法治国”方略的成败。从法律的角度看，地厅（局）级公务员的培训，其重中之重应是对其依法行政意识的能力的培养。

　　这不是空洞的说教，国家公务员是纳税人供养的社会公仆，因此，其权力的取得和行使都必须严格依照法律，这种意识，不单纯是一个对人民、对社会负责的问题，同时也是一个对自己负责的问题，执法者在执法中纠正错误的立法是理想的境界，但不具有现实意义，现实中严格意义的法治国家，执法者没有权力不执行哪怕是错误的立法，因此，法有问题依法办错事没有法律责任，但如果法律本身没有问题，不依法行政或歪曲法律行政，就必须承担相应的责任。

　　（3）明确违法行政的法律后果。惩戒是一个健全机制必备的内容，对地厅（局）级公务员依法行政能力的培养中应当包括违法行政法律后果的内容。违法行政，从大处讲损害党和政府的形象，侵犯公民、法人的合法权益，从小处说，自身也会受到相应的惩罚。

　　公务员法规中的惩戒规定，刑法中的国家工作人员犯罪的相关罪名及具体刑罚，国家赔偿法等也应列入开设课程的范畴，使地厅（局）级公务员明确违法行政所可能导致的法律后果及刑事后果。

　　（4）结合职能分工，在共同依法行政能力培养的基础上突出职能依法行政能力的培养。行政学院，首先应确立对地厅（局）级公务员按职能进行依法行政能力的培养模式。对地、市、州一把手进行综合依法行政能力的培训，其他按经贸、工交、财税、政法等归口培训，避免一个班各行各业都有的杂乱现象，使依法行政能力的培养难以具有明确的针对性。所有法律培训课程的设置应有公共必修课（任何行业的班均应开设）和专业必修课（针对不同行业开设）的区分，不能所有的班都搞一套课程培训，以工交为例：

　　参加人：分管工交的地、市、州领导，省、市、自治区行使工交职能的厅局领导，享受地厅（局）级待遇的大型工业企业领导。

　　课程：公共必修课包括：法律基本理论、宪法、民法、经济法原理、刑法、行政法、行政处罚法、民族区域自治法等。

　　专业必修课包括：公司法、企业法、合同法、税法、交通法、劳动法、民事、行政诉讼法等（惩戒性法规前已专门论述）。

　　公共课一般掌握，专业课重点掌握。依法行政能力的强弱主要体现在对专业法规的熟悉、运用程度上。只有熟悉专业法律，才能做到执法不越权，处理纠纷事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确（调查表明，因上述问题导致的行政执法部门败诉的比例分别是25%、37%、21%和17%）。此外，尤其要让被培训者接受最新的法律规定，不允许过时法律出现在培训课程中。

　　（5）严格任课教师资格，规范考核制度。地厅（局）级公务员在省、市、自治区是高级公务员，有些本身就是某个法律的专家或精通者，其知识、阅历要求任课教师必须具有较高的水准，否则，无法使他们通过行政学院的学习，达到提高依法行政能力的目的。因此，地厅（局）级公务员依法行政能力培训的任课教师必须既是精通某门法律的专家，又是具有一定依法行政能力的实践者，不具备上述两个条件者，原则上不能担任地厅（局）级公务员培训的任课教师。

　　考核，地厅（局）级公务员依法行政能力必须考核，这是前提，但规范考核，使其科学合理，很有探讨的必要。我们认为，既然培训宗旨是通过培训提高依法行政能力，考核就应以检验解决实际问题的能力为主要形式。因此，案例讨论、错案评析、综合性案例剖析应当成为考核的主要形式。

　　（6）尽快完善地厅（局）级公务员任职法律素质要求的建章立制工作，并尽可能使地厅（局）级公务员任中应补充哪些法律知识，如何考核的制度也建立起来，比如凡人大通过的新法律，地厅（局）级公务员均应有所了解，凡与本职工作有关的人大及人大常委会通过的法律，国务院的法规，省、市、自治区人大通过的地方性法规均要考核等规定应予明确。

　　综上，地厅（局）级干部是具有一定决策权力和驾驭全局权力的国家公务人员，他们法律素质的能力必须跟得上依法治国进程的要求。我们相信，以建设社会主义法治国家为奋斗目标的中央会采取有力措施，使地厅（局）级干部成为中国法律素质最好的群体之子课题领导小组成员：

　　侯汉民（广西行政学院副院长）王力平（广西区人事厅培训处处长、工程师）李光炎（广西行政学院行管部主任、教授）邹伟（广西行政学院行管部副主任、副教授）高子居（广西行政学院行管部副主任、副教授）

　　子课题负责人：高子居

　　主要参加者：李洪欣，韦娌，罗文岚，黄海平。

　　地厅（局）级公务员应具备依法行政知识状况调查