第15章 地厅（局）级公务员法律素质与依法行政能力研究(5)

　　重庆行政学院根据国家人事部、国家行政学院任职培训需求调研领导小组办公室的安排布置，我们在学院的直接领导和支持下，先后在院内局干班（2次）、渝中区、渝北区举行座谈会4次，并走访了市委组织部、人事局等单位，对局级公务员进行了调研。通过对调查材料进行分析归纳，对他们掌握依法行政知识的现状，我们课题组侧重从以下3个方面提交子课题报告。

　　一、局级公务员应当具备的法律知识

　　局级公务员，不仅是执法与司法的直接参加者，而且也是立法的参加者和法律实施的指导者，在转变党的领导方式和执政方式，加强国家法制建设和实现法治国家目标的历史过程中，肩负着承上启下的特殊使命，这就决定了作为局级公务员，必须具备相当水平的法律知识。

　　首先，应当具备基本的法律知识。我们认为主要包括以下几个方面的内容：

　　（1）宪法和行政法。宪法是国家的根本法，是特定国家法律体系的重要组成部分，它规定国家的根本制度、根本任务及一系列基本制度，集中全面地反映了特定国家的政治力量对比关系，具有最高的法律效力，是一切组织和个人的根本活动准则。作为公法的行政法是政府组织和推动社会主义市场经济的建立与发展的基本法律。是国家公务员从事国家管理活动以及评价其活动正确与否的依据和标准。适应市场经济的需要，政府对经济从直接管理转变到间接管理；从行政隶属管理转变到依法定职能管理，这就要求政府转变职能、改变管理方式，提高管理水平。因此，进一步健全行政法尤为必要。

　　（2）民商事法律和经济法律。民法属于私法的范畴，私法自治为其一般原则。它规定了自然人制度、法人制度、法律行为制度、代理制度、时效制度、物权制度、债权制度、人身权制度、知识产权制度、民事责任制度等市场经济所必需的法律制度，是一切市场经济国家特别是发达国家制定最早、最为完备、最为基本的法律。当然也是社会主义市场经济的基本法律。商法是民法的特别法，主要包括公司法、票据法、保险法、海商法、证券法等商事法律。学习民商法，对于保护民事主体的合法权益，正确行使行政管理权力，繁荣社会主义市场经济，有着特殊的重要意义。经济法是国家从社会整体利益出发对市场干预和调控、管理的法律。它大体上由几大部分组成：一个部分是创造竞争环境、维护市场秩序的法律，如反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保障法、广告法等；另一部分是国家宏观调控和管理的法律，如预算法、审计法、中央银行法、商业银行法、计划法、物价法、经济稳定增长法、国民生活安定法等。

　　这些法律主要确定国家间接调控经济的原则，同样是社会主义市场经济的重要法律。

　　（3）刑事法律。刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是法律体系中一个基本法律。社会主义市场经济的建立和发展，离不开刑法的保障。尤其是当前条件下，如侵吞国家资产罪、违反公司管理罪、内幕交易罪、生产和销售假冒伪劣产品罪、商业欺诈罪、商业贿赂罪、违反金融管理、税收管理罪等一系列新的犯罪的出现，因此刑法的完善和实施更加重要。

　　（4）涉外法律。涉外法律是对外开放的法律保障。它主要包括国际法和国际私法以及我国参加的有关国际公约和条约。在国际贸易、引进外资等方面迫切需要这些法律知识。

　　其次，应当具备专业法律知识。法律适用的特殊性决定于不同的社会关系的特殊性。由于需要法律调整的特殊的社会关系的存在，以及这些社会关系的特殊性和特殊内容的存在，因此，在法律整体中的某一特定的法律，都具有特定的调整对象和适用范围，且其调整社会关系的方式、方法同样具有特殊性。这就决定了依法行政既要有全面性、又要有专业性的法律知识的要求。没有全面的、基本的法律知识，必然因其局限性而使法律的适用简单化，从而不符合法律规整社会关系、社会生活的基本精神、基本宗旨；而没有专业法律知识，则不可能准确的依法行政、即管理者在行使权力时，必须以法律为准绳，必须在法律授予的职权范围内行使职权，必须依据法律规定的要求和程序管理国家事务。

　　专业法律知识，主要指与个人的本职工作紧密相关的法律知识。

　　如搞计划管理工作的，就应当具备计划法方面的知识，包括社会发展计划、宏观经济协调法、产业结构法、经济稳定与增长促进法等有关法律知识，把握计划的编制、审批、执行等程序方面的法律规范，以及计划的管理者和计划的执行者他们各自的权力、义务以及法律责任。搞基本建设管理工作的，就应当具备建设法的有关知识，能够熟练地把握和运用有关投资计划、投资方向、投资规模和项目管理、资金管理、工程管理等方面的法律规范。搞金融和税收管理工作的，就应当具备金融和税收管理法的有关知识，熟悉和掌握中国人民银行法、中华人民共和国商业银行法，以及票据法、信托法、证券法、保险法等方面的法律规范，熟悉和掌握征税主体、纳税主体他们各自的权利和义务以及法律责任。搞市场管理工作的，就应当具备反不正当竞争法、广告法、产品质量法、消费者权益保护法和合同法等有关的法律知识，熟悉和掌握相应的法律关系、法律程序、法律责任等规范。总之，具备专业法律知识，就是要熟悉和精通与本职工作紧密相关的法律知识。

　　二、局级公务员实际掌握基本法律知识和专业法律知识的情况

　　根据我们的调查了解，我国现职局级公务员实际掌握基本法律知识和专业法律知识的情况如下：

　　（一）局级公务员多数具备一定的法律知识，能自觉地运用法律、法规指导决策、依法管理和处理具体事务在我们所调查的40余位局级公务员中，当问及对党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略知否时，绝大部分同志都能作出肯定的回答。对党的十一届三中全会以来，我国法制建设的情况，有一个基本认识。对从过去的“无法无天”“人治”到逐步依法办事、依法治国有一定的认识和了解。在具体的工作中，对相关行业的法律法规掌握了解运用得比较好一些，基本上能做到依法办事。特别是党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后，大家对市场经济是法制经济，市场经济需要用法律来规定和维护，对国家机关依法办事提出了更高的要求，有强烈的认识和感受。从而渴望学法、懂法的积极性进一步高涨。

　　（二）局级公务员与应具备法律知识还存在着一定的差距，主要表现在1.对抽象的了解得多，对具体的法律规定了解较少大多数局级公务员都能谈出法制的重要性、法律在工作中的作用。但是，多停留在“泛泛而谈”的程度。当问及具体的内容，可操作的内容时，多回答知之不多。如问及对国家行政处罚法知否时，被调查人员100%的都知道。但问及作出行政处罚时，被处罚人员有哪些权利时，只有30%的同志能准确回答，65%的同志则只能作出部分回答，而5%的人不能回答。

　　2.对自己行业的法律、法规了解多，对综合性、相关性的了解得比较少在各行各业中，局级公务员对本行业的规定，一般能了解，但当问及综合的、相关行业的法制知识时，能回答出来的就不多，甚至不知道。如公安部门的被调查人员对治安处罚条例等本行业的法律规定一般都了解，但对合同法、社会保障法能准确回答的就不多。

　　3.在具体处理案件时，表现出一定的随意性在处理具体的事务、行政案件的过程中，往往表现出一定的随意性，特别是涉及到利益问题时，把有关法律、法规规定的内容放弃一边，不严格按照有关规定来执行。采取规避法律的行为。

　　4.在对外交往中，对涉外的法律知识较少对外开放的深入发展，局级公务员的涉外活动日益频繁。但是，在这些活动中，涉外方面的法律、法规、国际条约、国际惯例等知识就显得十分贫乏，甚至“闹笑话出洋相”从以上几个方面，我们可以看出，局级公务员还缺乏较全面的法律知识和与依法治国的要求还有一定的差距。

　　三、局级公务员缺乏较全面的法律知识的原因及对策

　　局级公务员缺乏较全面的法律知识，尚不能满足社会发展的需要，形成这种局面的原因从我们调查了解的情况来看，有以下几方面：

　　（1）长期以来我国培养的法律专业人才不多，而除司法机关之外的国家机关长期又忽视吸收法律专业人才，导致在局级公务员中法律专业毕业的人不多，这与其他发达国家相比是有很大差距的。我国很多局级公务员对法律知识的获取是工作中来的，这种获取往往是按需获取，当然就缺乏系统性。

　　（2）法律培训未规范化、制度化。由于我国过去未重视国家和地方行政学院的建设，只重视党校的建设，而领导干部进党校一般侧重学习邓小平理论和党的方针、政策，法律知识接触不多或不成体系，领导干部的法律培训未形成制度。

　　（3）我国法制建设的历程坎坷，党的十五大才提出“依法治国”的治国方略。人治与法治的关系长期未得到解决，“人治”和“法治”是完全不同的两种治国方式。我国长期处于“人治”的体制下，很多领导干部习惯于依靠政策办事，“法治”观念还较淡薄，“法治”观念的形成还需要时日；另一方面，由于我们法制建设基础薄弱，近年颁布的法律、法规和规章相对而言较多，领导干部掌握起来较困难。

　　（4）我国的普法未发挥应有作用。我国搞了“一五”普法和“二五”普法，现在又是“三五”普法，“三五”普法以领导干部学法为重点，但从过去的两个五年普法的情况来看，普法教育未落到实处，有很多地方流于形式，未真正发挥作用，普法教育还未找到培育学法积极性的方法。

　　“依法治国”治国方略的改变，要求我国国民和公务人员具有较高的法律素质，对局级公务员的法律素质则要求更高。要提高我国局级公务员的法律素质和依法管理的能力，应注重对局级公务员的法律培训，可以采取以下措施：

　　（1）任命局级公务员应注重其法律素质，搞好局级公务员的任职前培训。局级公务员任命前，应根据其法律素质、原任职的岗位情况，进行有目的的任职前培训，重点是对法律知识的培训。培训的责任应由国家行政学院和省一级行政学院担任，经培训后要经过严格的法律知识考核，考核合格后才能担任有关职务。

　　（2）将局级公务员任职期中的法律培训制度化。局级公务员任职期中应进行法律知识培训，该类培训可结合综合性的公务员培训一起，也可单独进行专门的法律知识培训，培训的重点是国家新颁布的法律、法规和规章，还应对典型的个案进行分析和解剖，增强局级公务员依法管理的能力。

　　（3）针对性的法律知识培训。对于在任职中表现出欠缺法律知识、依法管理能力较差或有不依法办事的局级公务员，可以举行有针对性的法律知识培训，培训的重点在于法律知识和依法管理的意。识、能力。培训后应经过一定形式的考核，考核合格后才能继续担任原任职务；如经过培训其法律知识和依法管理的能力达不到要求的，应降职使用或调换岗位任职。总之，要提高局级公务员的法律知识和依法管理的能力，应在行政学院建立系统的、制度化的培训体系。

　　子课题领导小组成员：

　　赖邦凡（重庆行政学院副院长、副教授）罗德刚（重庆行政学院行管教研部副教授）黄远固（重庆行政学院党建教研部副教授）邹大有（重庆行政学院法学教研部副教授）张洪晋（重庆行政学院教务处处长、讲师）

　　子课题负责人：邹大有

　　主要参加人：徐继敏，万绍君