第37章 处级公务员素质与能力研究(1)

　　沿海开放城市处级公务员的素质和能力调查

　　广州行政学院课题组根据《国家公务员培训暂行规定》，处级国家公务员任职培训是对晋升处级领导职务的国家公务员，进行适应新的领导岗位要求的培训。该条例又明确规定“国家公务员的培训，贯彻理论联系实际，学用一致，按需施教、讲求实效的原则”。可见，处级公务员任职培训的目的，是提高学员的处级任职素质和能力，满足学员的任职需要。因此，我们认为，首先要从处级公务员任职岗位的角色特征和职位要求出发，探讨处级公务员应具备的一般素质和能力。同时，角色特征和职位要求又离不开特定时期政府行政管理改革和发展的要求，所以必须从世纪之交我国行政管理的特点出发，研究处级公务员素质和能力的战略需求。其次由于行政管理活动总是在特定的环境空间进行的，我国区域很广、差别较大，尤其是改革开放20年以后，沿海开放城市的行政环境变化非常大，这必然对处级公务员的素质和能力提出新的更高要求，我们认为也应进行这方面的研究。再次就是处级公务员任职培训是非学历培训，培训目标明确，要根据处级公务员任职需求，决定培训内容和培训方法。因此，要认真调查任职培训对象的现状，从目前公务员队伍的薄弱环节出发，着重探讨晋升处级公务员的现实需求。本课题以上述为调研思路，探索处级公务员任职培训工作如何切实有效，做到学用一致，按需施教，准确把握沿海开放城市处级公务员的任职需求，以便正确制定培训方案。

　　一、处级公务员应具备的一般素质和能力

　　处级公务员在国家公务员职位座标系中处于承上启下的居中位置。其不可忽视的角色特征和职能，决定了我们对这一社会角色的认识不可简单化和概念化。只有正确认识处级公务员的角色内涵，才能有效地把握和确定其应该具备的素质和能力，才能有针对性地制定和实施处级公务员的培训计划，从而提高他们适应角色需要的综合素质和能力。

　　（一）处级公务员的角色特征处级公务员是在政府管理机构中，具有处级职位执行相应职能，具备特定素质和能力的公务员。

　　处级公务员的角色特征是由其身份、地位和职务决定的。就职位而言，他们是居于兵头将尾的角色，对上要执行上级决策，实施决策计划和方案，提供调研情况，为上级服务；对下则要作出决策，制定好发展规划或管理方案，协调好各个方面的关系和利益，正确行使执行公务的权力。如果处级公务员能依照角色规范要求，作好桥梁和纽带工作，履行好对上对下的职责，政府管理组织就可以达到信息上下贯通，思想彼此交流，情感相互感染，目标相互认同，任务共同完成的最佳管理效果。

　　公务员是公众的服务员，由纳税人奉养须为纳税人办事的简单逻辑关系，规定了公务员的服务性；代表政府行使管理公共事务的权力，规定了公务员的公正性。由于处级公务员身处国家执法链条中的重要一环，在心理上必然具有一般职业所无法具有的职业自豪感、事业的光荣感、工作的责任感、任务的使用感、道德的规范性、言行的约束性、办事的公正性，只有当处级公务员认识到自身这一社会角色所具有的内涵特性，在重托和监督之中发挥好应尽之责，政府的执法链条才不会断裂，从而保证行政权力稳定而有效地实施。

　　（二）处级公务员的职能分析

　　处级公务员包括了7至11级别的由正职和副职人员构成的公务员。在职位结构中，正职人员是公务员系统中的核心成员；副职人员居于协助正职工作的地位，是辅助性和专门性的人员。正职与副职的划分是就全局而言的。事实上，副职在管辖范围内，仍然要独立决策，发挥在一定范围内的核心作用。这种作用在正职缺位的情况下显得十分明显。

　　对处级公务员的职能深入分析得知，若按决策、管理（执行）、监督、咨询、服务、技术等职能分工，处级公务员可划分为6种类型。其中，决策型人员主要指在县（市）、区政府中任主要职务的公务员，如县长（市长）、区长等。他们是基层政府中的要员，决定着一个地区范围内的发展方向和速度，其决策时的综合、分析和决断能力显得十分重要；管理（执行）型人员主要指在政府机关内部承担着管理工作的处级公务员，他们是决策者身边的重要人物，如秘书长、办公室主任等。他们的工作作风和能力影响决策的实施效果，影响着政府和决策者的形象，其领悟力、理解力、判断力和执行能力显得十分重要；监督型人员指政府部门中担任监督检察职能的处级公务员，他们在政府机关中起到监控器的作用，其监控力度是否到位，影响到党风、政风和社会风气，因此秉公执法的素质和能力显得十分重要；咨询型人员主要指政府机关中提供政策研究、对决策方案比较论证，提供决策咨询意见的处级公务员，其提供和处理信息情报的质量水平与速度，影响着决策制定和实施的效果，因此，研究能力、分析比较综合能力和处理信息的能力十分重要；服务型人员主要指在政府机关服务后勤部门的处级公务员，要执行服务职能，协调搞好后勤工作，就必须具有牺牲精神、服务意识和服务能力；技术型人员，指在政府机关内部从事业务技术的处级公务员，对他们的要求主要侧重在技术能力方面。

　　以上职能分工是在社会分工日益完善的情况下划分的，体现了社会的进步。但是，在系统管理和动态管理的情况下，面对相互联系的社会，面对信息时代日益复杂的问题，处级公务员的职能分工也是相对和暂时的，职能的集约化已成为社会发展的又一趋势，它改变着我们过去对处级公务员单一和粗放的素质标准和能力要求。

　　（三）处级公务员应具备的一般素质和能力

　　公务员素质指公务员具备的政治、业务、心理和身体等方面的主观要素与内在功能的总和，是一种内容广泛、类型复杂的综合体系。就范围而言，可分为综合素质与单项素质。综合素质指各种相互联系的素质总和；单项素质指某一特定性质和类型的素质。就存在方式而言，可分外在素质与内在素质。外在素质指可以直接表现并能直接把握的素质，如年龄、阅历、身体等方面的属性与状况；内在素质则是内在制约公务员行为的主观因素，如思维、知识、能力和个性等。

　　根据前面对处级公务员的角色特征和职能分工的分析，我们可依据处级公务员的职能分工提出知识和能力方面的要求，也可根据处级公务员的职位特征提出素质方面的要求。

　　1.依据职能分工提出知识和能力的要求

　　为了便于操作，我们拟将处级公务员分为两类，即决策型和实施型，其中实施型包括了管理（执行）、咨询、监督、服务、技术等类型的人员。

　　决策型：知识要求。①职业专门知识：包括马列主义基础知识、政府部门的政治经济文化环境知识、管理政府组织的知识、制定政府政策和评估知识、行政管理专业知识等等。②政策法规知识：包括党的路线方针政策、时事政治、法律法规知识等。③外语知识。

　　决策型能力要求：①理解判断能力：全面掌握、理解和执行党的路线方针政策；掌握本地区发展动态并预测发展趋势。②决策能力：纵观全局，搞好本地区管理和建设；因地制宜提决策性建议；有处理问题的能力。③组织协调能力：协调内部工作关系，使之统一行动，实现组织目标；协调班子之间关系；与外部能保持发展良好关系的。④社会活动能力：广泛接触社会各界人士，倾听来自不同方面意见的能力。⑤语言文字能力：主持起草和审定报告文件；有极强的口头表达能力。⑥业务实施能力：制定规划、负责实施、督促检查；起草报告；报告工作；开创局面；横向联系能力。

　　实施型知识要求：①职业专门知识：包括马列主义原理、毛泽东思想和邓小平理论；党的路线方针政策和法律法规；行政管理专业知识；行政机关公文处理知识、保密知识、有关条例知识和法规知识。②相关知识：新闻学、社会学、心理学、经济管理、城镇管理、公关礼仪等。⑧外语知识。

　　实施型能力要求：①理解判断能力：了解党的路线方针政策；了解本地区情况能综合分析当好参谋。②语言文字能力：文字能力强；口头表达能力强。⑧业务实施能力：制定工作计划；起草报告文件简报等；协调处理问题；调研总结和收集情况；组织活动会议；处理来信来访；做好日常行政工作。

　　概括以上两种类型处级公务员的情况，他们应该具有的知识有：

　　职业专门知识、政策法规知识、相关知识和外语知识；应具有的能力是：理解判断能力、决策能力、组织协调能力、社会活动能力、语言文字能力和业务实施能力。

　　2.根据角色功能提出素质要求

　　处级公务员在公务员结构系统中有着重要的功能影响。首先，从组织上决定着基层政府的国家政权性质及其政局发展；其次，从决策上决定着基层政府的方针和政策，制约着社会的发展方向；再次，从管理上直接影响着公务员的活动方向与效果。要使这些角色功能发挥出来，对处级公务员进行功能运行的活力——素质考察便显得十分重要。在处级公务员的素质结构中，政治素质、业务素质、心理素质和身体素质有着直接和内在的功能作用。具体要求如下：

　　政治素质：①政治思想素质：包括政治立场、政治觉悟、思想意识、道德品质、政治理论等。②政治作风素质：包括工作作风、生活作风、事业心、责任感、纪律性、原则性等。③政治能力素质：包括政治经验、政策水平、政治策略、政治协调、政治监督等。

　　业务素质：①决策水平素质：包括决策的判断力、分析比较综合能力、果断性等。②专业知识素质：包括共性知识（如法律、政治学、行政学、社会学、心理学、管理学等）、专业知识（如决策科学、财政金融、环境科学等）、相关知识（人事、工业、市场学等）；业务经验、技术水平等。③心理素质：包括组织能力、决策能力、协调能力、应变能力、授权能力、表达能力、创造能力；高张力的个性特征；良好的人际关系；坚强的意志品质；饱满的工作热情等。④身体素质：包括健康的体魄，充沛的精力等。

　　二、从世纪之交中国行政管理的特点看

　　处级公务员素质和能力的战略需求处级公务员应有的素质与能力，取决于其角色特征和职位要求，具有综合性和系统性。而角色特征和职位要求又紧扣时代的脉搏，与特定时期内政府工作的实际和发展紧密相连，具有现实性和超前性。

　　所以，世纪之交中国行政管理的特点，是我们所考察处级公务员应有素质与能力的重要依据。

　　（一）世纪之交中国行政管理的主要特点

　　1.行政管理现代化进程将进一步加快现代化作为一个世界历史进程不可逆转。它反映人类社会从传统农业社会转向现代工业社会所经历的巨大变化。是一个包含政治、经济、社会、心理、知识和人口等各个领域的多方面的变化进程。从最终结果来说，它意味着人类社会的进步和发展。

　　作为社会重要角色的各国政府，80年代以来，都对行政管理进行了重要改革，以促进行政管理的现代化，进而推动国家的现代化。

　　这种改革的内容主要有4个方面：第一，公共行政由传统的集权型政府管理体制向民主型参与体制转变。第二，公共行政由只重视制订规章制度，遵守程序，按章办事到注重管理结果、最终效果的转变。第三，公共行政由只讲投入，不讲管理成本，到注重资本使用价值和管理费用，注重公共行政产出。第四，由重管理控制，轻服务的“以政府为中心”，到增加公共选择机会，注重公共服务，建立政府与其他组织的伙伴关系，一切以服务对象满意为标准，以“顾客为中心”。公共行政的这些发展趋势在许多国家表现为重新设计公共行政，重新给公共行政定位；重新调整政府行政权力格局，理顺政府与社会的关系；增强政府的行政能力，特别是对服务对象的反应能力，承担责任能力和风险能力；重新确立公共价值观，增强公共行政自我学习和自我更新能力。

　　我国的现代化，走的是一条政府主导型的道路，公共行政管理现代化对国家现代化有着重要的影响。改革开放以来，我国的社会主义现代化建设事业，取得了人人都感受得到的、举世瞩目的成就。

　　在迈向21世纪的进程中，要把国家的现代化推向一个新的高度，就必须继续深化我国的公共行政改革，进一步加快我国公共行政的现代化。

　　我国的公共行政改革，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特征。除了反映出国际公共行政改革的总趋势外，还必须根据我国的国情和实践的需要，解决涉及政府宏观调控管理与社会具体事务管理的问题，这包括：调整政府职能结构，转变政府职能；转变行政方式；改革政府机构；重新划分管理权限；逐步健全和完善国家公务员管理；完善行政程序；健全行政法规，加强行政法制建设等。在行政改革的外部条件方面，还应处理好政府和党组织的关系，政府和人民代表大会的关系，政府和司法机关的关系，政府和企事业单位及社会团体的关系，政府和人民群众的关系等。只有理顺这些关系，才能为行政改革以至于行政职能活动创造良好的环境。

　　2.政府作用更突出，并更为人们所关注世纪之交，我国社会主义市场经济体制的框架将初步确立，政府将从过去计划经济时期对社会经济进行直接的、微观的管理，转向利用市场机制进行间接的、宏观的管理。但这并不等于降低政府的作用，而只是要让政府的作用发挥得更好、更有效。政府的社会经济管理职能不但没有减轻，而且由于多种经济成分同时发展，经济规模不断扩大，政府的责任更重了，管理的难度也更大了。加上市场经济具有多样性、竞争性等特点，社会成员对充当“裁判员”、仲裁员的政府的期望值将更高，要求也更高。

　　除经济职能以外，我国政府还肩负着政治职能、文化职能、社会保障等其他社会职能。这里，有保卫国家安全、抵御外敌入侵、保持社会稳定，繁荣社会主义文化、活跃群众文化生活，搞好社会保险、社会福利、社会救济等传统工作，还有随着社会发展而不断增加的，如环境保护、老人问题、科技犯罪、信息高速公路等新的工作；有过去政府已经注意到，已经管理的比较好的工作，也有过去还没有引起政府足够重视，或者由于力量不足，该管而没有管好的工作。这一切，都要求未来政府，要求所有国家公务员，以高度的事业心、责任感，以出色的工作，交出人民满意的答卷。

　　3.行政管理将面对更复杂更深层次的问题世纪之交，我国的各项改革进入攻坚阶段。转型期各种矛盾仍会在较长时间内存在，有时还会产生碰撞、磨擦，甚至冲突。行政管理将面对更复杂更深层次的问题。